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    政府信息公开的常见问题及建议

    CQLSW.NET   2019-01-09   信息来源:索通律师事务所    作者:杨光露
    核心提示:经笔者检索法律大数据,因政府信息公开导致的行政诉讼占全部行政诉讼的7%左右(2017年数据),重庆市因政府信息公开导致的行政诉讼占重庆市全部行政诉讼的10%左右(2017年数据),且有逐年递增的趋势,现就政府信息公开类案件的高频问题进行分析并提出建议。

    政府信息公开是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息,及时、准确地公开发布。

    在经济全球化和信息化的时代,瞬息万变的信息,已成为社会经济发展的决定因素。信息社会就是信息和知识将扮演主角的社会,作为最重要的信息资源的政府信息涵盖全社会信息的80%,它既是公众了解政府行为的直接途径,也是公众监督政府行为的重要依据。在法律上,政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织,在行使国家行政管理职权的过程中,通过法定形式和程序,主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。

    经笔者检索法律大数据,因政府信息公开导致的行政诉讼占全部行政诉讼的7%左右(2017年数据),重庆市因政府信息公开导致的行政诉讼占重庆市全部行政诉讼的10%左右(2017年数据),且有逐年递增的趋势,现就政府信息公开类案件的高频问题进行分析并提出建议。

    一、因内部流程不及时而导致的行政不作为怎么办?

    (指导案例26号:李健雄诉广东省交通运输厅政府信息公开案)

    原告李健雄诉称其于2011年6月1日通过广东省人民政府公众网络系统向广东省交通运输厅提出政府信息公开申请,广东省交通运输厅应在当月23日前答复,但被告未在法定期限内答复及提供所申请的政府信息, 被告广东省交通运输厅辩称:原告申请政府信息公开通过的是广东省人民政府公众网络系统,即省政府政务外网,而非被告的内部局域网,由于被告的厅内网与互联网、省外网物理隔离,互联网、省外网数据都无法直接进入厅内网处理,需通过网闸以数据“摆渡”方式接入厅内网办理,因此被告工作人员未能立即发现原告在广东省人民政府公众网络系统中提交的申请。

    法院在本案的裁判要点中认为:行政机关对于该申请的内部处理流程,不能成为行政机关延期处理的理由,逾期作出答复的,应当确认为违法。建议行政机关对接收政府信息公开类申请做专人管理分类,及时反馈,避免因内部流程不及时导致违法。

    二、要求申请人补充说明政府信息内容描述的限度?

    (中华环保联合会诉贵州省贵阳市修文县环境保护局环境信息公开行政二审案)

    原告中华环保联合会因环境公益诉讼需要,向被告贵州省贵阳市修文县环境保护局提出申请,要求公开某公司的环境影响评价报告、环保设施竣工验收资料、排污许可证、排污费征收等有关环境信息,被告辩称申请公开的信息内容未明确该公司三个基地中具体哪一家基地的信息,其申请公开的信息内容不明确,要求公开信息的形式不具体、不清楚。但未要求补充说明,中华环保联合会提起行政诉讼。

    法院在本案的裁判要点中认为:根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定,对于申请内容不明确的,行政机关应当告知申请人作出更改、补充。政府信息公开以公开为原则,不公开为例外,若申请不明确的,应当一次性告知要求补充、更改。行政机关要合理把握内容描述的限度,不要求申请人必须说出政府信息的具体文号和标题,使行政机关知道申请人所要申请的信息是什么足以足矣。

    三、从其他行政机关获取的政府信息由谁负责公开?

    (中华人民共和国最高人民法院行 政裁定书(2016)最高法行申1378号)

    陈国模向城厢区政府申请政府信息公开,城厢区政府收到材料后,于2014年10月21日作出莆城政办信息公开办(2014)第8号-非告《非本机关政府信息告知书》告知陈国模:“经查,你(单位)申请获取的信息不属于本机关的掌握范围,建议向莆田市国土资源局城厢分局(城厢区,联系方式为2694970。陈国模不服,向法院提起行政诉讼。

    政府信息公开条例第十七条规定:行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的,从其规定。

    法院裁判要点认为:政府信息是行政机关制作的,由制作政府信息的行政机关负责公开;政府信息是从公民、法人或者其他组织获取的,由保存该政府信息的行政机关负责公开。被申请机关从其他行政机关获取的政府信息,但并不是该文件的制作机关,也不是从公民、法人或其他组织所获取,不属于《政府信息公开条例》规定的保存政府信息的情形。行政机关把握“谁制作谁公开,谁保存谁公开”的基本原则,及时书面告知申请人即可。

    四、如何解决“三需要”(根据自身生产、生活、科研等特殊需要)的认定?

    (上诉人赵丹丹因诉沈阳市铁西区人民政府(以下简称区政府)信息不存在告知一案)

    2013年9月5日,原告向被告提出政府信息公开申请,申请被告对“沈阳市铁西区集体经济清产核资领导小组办公室撤销的时间”予以公开。被告受理原告申请并向铁西区档案局、铁西区编委、政府办查询,均无此信息。2013年10月22日,被告作出(2013)第2号《政府信息不存在告知书》。原告不服,起诉到法院。

    法院认为,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十三条、第十七条规定,政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息;公民可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取相关政府信息;行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开,行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。原告申请被告对“沈阳市铁西区集体经济清产核资领导小组办公室撤销的时间”予以公开,但原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要,且其现有证据不能证明该信息系由被告制作或保管、属于被告公开范围。被告受理原告申请,经向相关部门查询,未获得相关信息。被告据此作出被诉《政府信息不存在告知书》,已履行了告知说明义务。

    其实行政机关在把握“三需要”的认定时,需要注意,若申请人提供的资料不足以体现三需要,必须向其告知并要求补充说明,在无法说明的情况下,才能够拒绝公开,同时还需提示:除非有特殊考量,否则尽量不对申请作出限缩性解释,还是遵从以公开为原则,不公开为例外。

    五、信息不存在的如何举证?

    (江苏省南通市中级人民法院行政判决书(2017)苏06行终720号)

    2017年7月31日,顾俊文向文峰街办邮寄11份政府信息公开申请表,文峰街办于同年8月15日作出[2017]第7号《政府信息公开告知书》告知该信息不存在,一审法院判决文峰街办重新作出行政行为,文峰街办不服上诉,二审的争议焦点集中在,被诉告知书对所作的“不存在”答复能否成立的问题。

    《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。这一规定意味着,公民申请的政府信息应当是已有的、客观存在的信息,行政机关并不负有为当事人制作、收集信息的义务。当公民申请的政府信息根本不存在或者行政机关不持有相应信息时,行政机关往往会作出政府信息不存在的答复。对此类答复行为的合法性审查涉及到举证责任的理解问题。

    首先需要明确的是,“谁主张、谁举证”是举证责任分配的基本原则。举证责任是对提出主张的当事人所课以的提供证据进行证明的责任,如果当事人不能完成属于自己的举证责任,相应的其所提出的主张将不能得到支持。在通常情况下,行政机关对自己在行政程序中提出的主张必须承担举证责任,这是法律规定由被告承担举证责任的原因所在,也是“谁主张、谁举证”规则在行政诉讼中的具体体现。但是,行政机关承担举证责任规则并不是绝对适用于所有情形,在原告要求行政机关履行法定职责之诉、行政机关提出了一个消极事实(指主张事实不存在、事实未发生)等情形下,就不能认为行政机关仍然需要承担全部的举证责任。之所以不能让主张消极事实的当事人承担举证责任,主要是基于以下考虑:第一、法官在分配举证时需要遵循一定的规则,那就是“谁主张、谁举证”的基本规则,这一规则的核心是让最先提出主张和发动攻击的一方当事人承担举证责任,这一规则不仅符合诉讼对抗的“交战法则”,也能有效避免当事人被卷入无谓诉讼的风险。第二、法律不应强人所难,主张消极事实的一方当事人客观上无法、也不可能对一个不存在的事实提供证据进行证明,这是一个不证自明的道理。

    在申请人所申请的政府信息不存在的情形下,行政机关并不承担举证责任,只是需要承担对政府信息不存在进行告知和说明理由的义务。即使行政机关为了证明其理由的合理性,需要提供证据予以佐证,也并不意味着行政机关因此而应当承担举证责任。说明理由义务和举证责任的根本区别在于,前者只是一个说明义务,只要作出符合常理的解释即可;后者则是一种提供证据的义务,必须通过提供证据证明自己的主张。

    在对行政机关是否履行了说明理由义务进行判断时,应当坚持有限审查的原则。这是因为,对于政府信息是否存在,行政机关无疑最有发言权,司法没有必要戴着有色眼镜怀疑一切。说明理由义务的完成只需要基于一个是否符合常理的解释,它要求行政机关所作出的说明具有充分、可信的理由即可。如果司法对此不给予应有的尊重,非要以自己的判断否定行政机关的判断,无疑会形成是强人所难的局面,据此作出的判决将处于尴尬的境地,因为对于一个客观不存在的信息,行政机关根本无法履行公开的义务。需要强调的是,有限审查并不等于放松或者放弃审查,不能对行政机关的说明理由不加审查地予以采信,以至于说明理由的义务被随意架空。当行政机关所作出的说明存在严重缺陷,或者申请人提供了充分的证据、作出了有力的反驳,而使得行政机关的说明理由无法达到合理的程度时,行政机关仍需要承担不利的后果。

    最后需要特别强调的是,行政诉讼的宗旨是为了从实质上化解争议,法院的裁判要避免无谓的程序空转的情形发生。对于能够通过一个诉讼解决的争议,要尽可能的根据查明的事实依法作出裁判,以确保达到定纷止争的效果。对于行政机关主张政府信息不存在的案件,即使行政机关在履行说明义务时存在瑕疵,但只要通过审理可以认定政府信息不存在的结论能够成立,就没有必要要求行政机关针对申请重新作出答复,以避免当事人为此投入不必要的成本。

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