近日,《政府投资条例》发布,即将于7月1日实施。该条例是一部历时近20年出台的重要行政法规,一经发布就引起社会各界的广泛关注。从条例的规定来看,其重要内容之一是界定了“政府投资项目”,并对政府投资项目的审批、实施等作出了系统的规定。
但是,在条例发布之后,就“政府投资项目”的理解也产生了一些争议。本文通过梳理与比较,希望帮助读者初步厘清“政府投资项目”的含义。
一、《政府投资条例》中就“政府投资项目”的定义
根据《政府投资条例》第九条的规定,政府投资项目是指政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目。
为了进一步厘清政府投资项目的内涵和外延,需要结合《政府投资条例》的其他规定来看。《政府投资条例》第二条规定:“本条例所称政府投资,是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动,包括新建、扩建、改建、技术改造等。”第六条规定:“政府投资资金按项目安排,以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式,也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。”
从上述规定来看,政府投资项目具有以下特征:
1.项目使用了政府预算安排的资金;
2.项目应当是固定资产投资建设项目,包括新建、扩建、改建、技术改造等;
3.该项目中政府预算安排的资金系政府通过政府直接投资方式或者资本金注入方式投资。并且,在资金的投入方式上,以直接投资方式为主;对确需要支持的经营性项目也可以采取资本金注入方式。政府没有直接投资或者资本金注入,而是以投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金予以支持的项目不属于政府投资项目。
需要注意的是,在《政府投资条例》中还有一类项目称为“使用政府投资资金项目”,这类项目与“政府投资项目”不同。《政府投资条例》第六条规定“国家通过建立项目库等方式,加强对使用政府投资资金项目的储备。”第八条规定:“县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策,结合财政收支状况,统筹安排使用政府投资资金的项目,规范使用各类政府投资资金。”由此可见,“使用政府投资资金的项目”是指使用了预算安排的资金的项目,政府安排投资资金的方式可以包括直接投资方式、资本金注入方式、投资补助、贷款贴息等方式等。也就是说,“使用政府投资资金的项目”的定义内涵大于“政府投资项目”。
结合《政府投资条例》的相关规定,笔者就两者的联系和区别简单总结如下:
二、“政府投资项目”定义的历史演变与争议
“政府投资项目”并不是一个新概念,它是在我国改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成的。最初,“政府投资项目”被称为“财政性投资项目”。例如,《财政性基本建设资金投资项目工程预、结算审查操作规程》(财基字[1999]37号)中规定:财政性基本建设资金投资项目是指经政府职能部门批准立项,由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目;财政性基本建设资金包括以下五项内容:(1)财政预算内基本建设资金;(2)财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金;(3)纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金;(4)财政预算外资金中用于基本建设项目的资金;(5)其他财政性基本建设资金。
其后,随着我国投资体制改革的深入发展,政府投资项目的内涵及其范围也不断扩展。在2004年国务院出台的《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号,以下称“20号文”)中明确提到了“政府投资项目”的概念。20号文第三条第(四)款规定:“对于政府投资项目,采用直接投资和资本金注入方式的,从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告,除特殊情况外不再审批开工报告,同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作;采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的,只审批资金申请报告。具体的权限划分和审批程序由国务院投资主管部门会同有关方面研究制定,报国务院批准后颁布实施。”由此来看,虽然20号文没有明确说明“政府投资项目”的定义,但是,列明了政府投资项目的五种投资方式:直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息。政府采用上述五种投资方式之一进行投资的项目,就属于政府投资项目。在20号文发布之后,国家发展改革委发布的《关于审批地方政府投资项目的有关规定(暂行)》(发改投资[2005]1392号)将20号文中的“直接投资方式”做了进一步扩展规定:“政府采用直接投资(含通过各类投资机构)……安排地方各类财政性资金”。即,该规定将“直接投资方式”进一步扩展至政府通过各类投资机构安排地方各类财政性资金进行投资。
在《建设部等关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》(建市〔2006〕6号)中,对“政府投资项目”的概念进行了规定:“政府投资项目是指使用各类政府投资资金,包括预算内资金、各类专项建设基金、国际金融组织和外国政府贷款的国家主权外债资金建设的项目。党政机关(包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关,以及工会、共青团、妇联等人民团体)及财政拨款的事业单位自筹资金建设的项目,视同政府投资项目适用本通知,采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用本通知。”从这一规定来看,政府投资项目被界定为使用了各类政府投资资金的项目。并且,采用BOT、BOOT、BOO方式建设的项目如果使用了各类政府投资资金的,也属于政府投资项目,只是考虑其建设模式的特殊性,可以不适用该通知。
在政府和社会资本合作(PPP)模式推广之后,为了明确采用PPP模式的项目的管理方式。国家发展改革委办公厅发布的《关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》(发改办基础〔2016〕1818号)规定:“政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理。政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理,直接报批可行性研究报告。”交通运输部办公厅发布的《收费公路政府和社会资本合作操作指南》(交办财审〔2017〕173号)规定:“政府采用建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式参与收费公路PPP项目,按照核准制管理;政府采用资本金注入、或既有资本金注入又有建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息一种或几种方式参与收费公路PPP项目,按照审批制管理。”根据国务院的相关规定,在项目管理方式上,政府投资项目采用审批制,企业投资项目采用核准制或者备案制。由此,从上述两个文件来看,政府采用资本金注入方式(或既有资本金注入,又有建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式)参与的项目被视为是按政府投资项目管理,采用审批制;政府采用建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式参与的项目被视为是企业投资项目,采用核准制。
从前述各项文件来看,就政府投资项目的定义不够明确与清晰,导致实践中对政府投资项目的的特征与范围一直存在不同的理解。
在《政府投资条例》出台后,厘清了政府投资项目的基本概念。但是,遗憾的是,在具体认定“政府投资项目”时尚有一些细节需要明确,例如,政府直接投资与政府资本金注入两种方式的区别是什么?如果将政府直接投资方式扩展至政府通过各类投资机构进行财政性资金投资,那么,政府出资代表(某国有企业)以财政拨付的资金出资至项目作为项目公司注册资本或者资本金的项目是否属于政府投资项目?
就采用PPP模式的项目适用《政府投资条例》事宜,据媒体报道,国家发改委官员表示,如果PPP项目中涉及政府投资,包括资本金注入或者补助、贴息等方式,就必须适用《政府投资条例》,按《政府投资条例》有关规定办理。并且,从适用环节来看,《政府投资条例》主要规范PPP投资决策和建设。
笔者认为,从采用PPP模式的项目类型来看,有公益性项目、准公益性项目和经营性项目三种类型;从项目的回报机制来区分,采用PPP模式的项目的回报机制包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种基本方式。那么,就采用PPP模式的项目是否适用《政府投资条例》,可以从政府投资与财政支出责任两个角度予以分析:
其一,政府投资。不论是公益性项目、准公益性项目,还是经营性项目,都可能存在政府投资,即政府通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式安排预算资金投入。一旦存在政府投资,就需要适用《政府投资条例》。
其二,财政支出责任。从项目回报机制来看,采用可行性缺口补助和政府付费两种回报机制的项目需要政府按照约定承担财政支出责任。但是,此种财政支出责任与政府投资存在区别,由此,不能以政府是否承担财政支出责任作为是否适用《政府投资条例》的标准。
目前,对采用PPP模式的项目如何适用《政府投资条例》还存在一定的争议。期待《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》出台后能够有效解决相关法律的适用问题。 |