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    外商投资煤层气:“2019负面清单”修改释放积极信号

    CQLSW.NET   2019-07-11   信息来源:金杜研究院   作者:熊进 罗海 李思妍
    核心提示:2019负面清单明确释放了中国政府鼓励外资进入包括煤层气开发在内的油气资源领域开发的积极信号。显然,产品分成合同以及煤层气矿业权颁发的相关制度也需要适时进行改革,才能将煤层气行业的对外开放真正落到实处。

    2019年6月30日,国家发展改革委员会、商务部联合发布了《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》(“2019负面清单”)、《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》(“2019自贸区负面清单”)和《鼓励外商投资产业目录(2019年版)》(“2019鼓励目录”),旨在进一步推进服务业扩大对外开放,放宽采矿业、农业、制造业准入,并继续发挥自贸区开放“试验田”的作用。新政将于2019年7月30日起施行。

    值得注意的是,2019负面清单删除了“石油、天然气(含煤层气,油页岩、油砂、页岩气等除外)的勘探、开发限于合资、合作”的限制。同时,2019鼓励目录中延续了《中西部地区外商投资优势产业目录(2017年修订)》对于煤层气开发利用的鼓励政策,因此,外国投资者在山西和内蒙进行煤层气的开发利用可享受进口关税优惠[1],在内蒙进行煤层气的开发利用还可额外享受15%的企业所得税税率[2]。对关注中国煤层气产业投资机会的外国投资者而言,这些新政无疑是利好消息。

    长期以来,外国投资者在中国参与(大规模)开发煤层气资源受到很大限制,原则上只能通过与享有对外合作专营权的几家中国国企通过签署“产品分成合同”的方式进行[3]。对于产品分成合同,根据相关法规[4],外国合同者(外方)需要单独提供勘探资金并承担勘探风险;煤层气勘探与开发所需要的矿业权则由中方试点企业申请并持有;发现有商业开采价值的煤层气资源后,由外国合同者与中方试点企业共同投资合作开发;勘探、开发的施工作业可由合作双方共同承担或各自单独承担,或以工程承包方式由第三方施工。外国合同者可以按照合同约定,从生产的煤层气中回收其投资和费用,并取得报酬。外国合同者可根据国家有关规定和合同约定,将其应得的煤层气运往国外或在境内销售。境内销售的,一般由中方试点企业收购,也可以通过外国合同者在我国境内设立的企业销售给第三方。外国合同者可以依法将其回收的投资、利润和其他合法收益汇往国外。产品分成合同最早需要经商务部批准生效,2013年改为向商务部进行报备即可[5]。

    此后,2007年《外商投资产业指导目录》以及2018年版负面清单都规定“石油、天然气(含煤层气,油页岩、油砂、页岩气等除外)的勘探、开发限于合资、合作”。相关政策在2007年有所松动,对已取得煤炭采矿许可证的区块,在煤炭开采过程中伴随的煤层气地面抽采和井下回收,煤炭采矿权人可开展对外合作,不列入煤层气对外合作专营的管理范围[6]。因此,外国投资者理论上可采用中外合资、合作经营的方式与中国煤层气矿业权持有人联合开发煤层气资源。但鉴于前述中外合作开发煤层气的相关法规(限于产品分成合同方式)尚未修改,加上获得煤层气矿业权的中国公司实际只有中联煤层气有限责任公司(有煤炭采矿许可证的煤矿企业都没有获得独立的煤层气矿业权)。因此,实践中尚未见到以产品分成合同之外的其他方式(大规模)开发煤层气的成功案例。

    2019负面清单取消了煤层气勘探开发限于合资合作的要求,理论上而言,所有的内资公司、外商独资企业或中外合资合作经营企业都可以对煤层气进行投资[7]。另一方面,《外商投资法》将于2020年1月1日起生效,现存的外商投资企业(包括外商独资企业、中外合作经营企业和中外合资经营企业)应当在自2020年1月1日起的五年过渡期内转换为符合《公司法》规定的有限责任公司或中国法律规定的其他组织形式[8]。因此,在2019负面清单与《外商投资法》生效的情形下,外国投资者应当可通过设立有限责任公司(合资或独资)的方式进行煤层气领域的投资并据此申请煤层气矿业权。

    根据现行法律,自然资源部(原国土资源部)为煤层气矿业权的(唯一)审批机关。2017年,自然资源部开始在山西、福建、江西、湖北、贵州和新疆6个省份(“试点省份”)进行试点,将审批和颁发煤层气勘探和开采许可证(资源储量规模达到大型以上的煤层气开采审批登记除外[9])的权力下放至试点省份的省级自然资源厅[10]。据报道,山西和贵州的省自然资源厅已分别于2019年2月和4月向山西省平遥煤化(集团)有限责任公司和贵州水矿奥瑞安清洁能源有限公司颁发了煤层气勘探许可证。

    需要指出,现行法律制度并未明确限制外商投资企业申请煤层气矿业权。一旦《矿业权出让管理办法(征求意见稿)》获得通过并正式实施,也将为外商投资企业申请矿业权提供法律支持[11]。但是,自然资源部(或自然资源厅)在煤层气矿业权的颁发上仍然具有裁量权,他们是否会将煤层气矿业权颁发给外商投资企业(尤其是在2019负面清单实施后,颁发给外商独资的有限责任公司),仍然有待观察。

    2019负面清单明确释放了中国政府鼓励外资进入包括煤层气开发在内的油气资源领域开发的积极信号。显然,产品分成合同以及煤层气矿业权颁发的相关制度也需要适时进行改革,才能将煤层气行业的对外开放真正落到实处。

    [1] 根据发改委2019年6月30日发布的《进一步扩大鼓励范围促进外商投资——国家发展改革委有关负责人就2019年版鼓励外商投资产业目录答记者问》(“发改委就鼓励目录答记者问”),对于鼓励类外商投资项目,在投资总额内进口自用设备实行免征关税政策,参见http://www.ndrc.gov.cn/xwzx/xwfb/201906/t20190630_940566.html。

    [2] 根据发改委就鼓励目录答记者问,对于符合条件的西部地区鼓励类产业的外商投资企业,减按15%征收企业所得税。根据《国家税务总局关于执行<西部地区鼓励类产业目录>有关企业所得税问题的公告》,享受该等税收优惠还需要满足相关企业将鼓励目录中的业务作为主营业务,且其当年度主营业务收入占企业收入总额70%以上。根据2014年8月发布的《西部地区鼓励类产业目录》,内蒙古自治区属于西部地区,山西省不属于西部地区。

    [3] 2007年10月,商务部、国家发改委、国土资源部联合颁布了《关于进一步扩大煤层气开采对外合作有关事项的通知》(“94号文”),决定在中联煤层气有限责任公司之外再选择若干家企业(重点鼓励国有大型煤矿企业和油气公司参与),在国务院批准的区域内与外国企业开展煤层气合作开采的试点工作。申报成功的试点企业名单包括:中国石油天然气集团公司,中国石油化工集团公司、河南省煤层气开发利用有限公司。见《关于同意中国石油天然气集团公司等三家公司开展对外合作开采煤层气资源试点工作的通知》(2010年11月30日,商资函〔2010〕984号)。

    [4] 参见94号文第5、6条。同时,参见《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例(2013修订)》。

    [5] 2013年7月18日,《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例(2013修订)》颁布后,原产品分成合同需要商务部审批的规定修改为只要求中方向商务部报送产品分成合同的相关情况即可。

    [6] 参见94号文第8条。

    [7] 外资准入负面清单是中国实行准入前国民待遇加负面清单管理制度的基本依据。负面清单以外的外商投资,按照内外资一致原则管理,给予国民待遇。

    [8] 《外商投资法》第42条规定:“本法施行前依照《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》设立的外商投资企业,在本法施行后五年内可以继续保留原企业组织形式等。具体实施办法由国务院规定。”

    [9] 原国土资源部2000年4月发布的《矿产资源储量规模划分标准》中未对煤层气资源储量进行划分。根据《矿产资源储量规模划分标准》,天然气储量大于或等于300亿立方米的资源储量为大型。有待主管机关释明煤层气储量规模大小是否适用天然气的判断标准。

    [10] 2017年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》(“《改革方案》”)重点之一为下放审批权限,并计划于2018年出台和修改完善相关规范性文件及在2019年在全国推广实施。为了落实《改革方案》,国土资源部于2017年6月发布了《关于委托山西省等6个省级国土资源主管部门实施原由国土资源部实施的部分矿产资源勘查开采审批登记的决定》(“75号令”,有效期为5年)。为了在全国推广实施矿业权出让制度改革,自然资源部相应于2019年3月公布了《矿业权出让管理办法(征求意见稿)》并向社会各界人士征求意见,计划将75号令中矿业权审批权力的下放由试点省份推向全国;该征求意见稿第15条规定:“自然资源部负责以下情形的探矿权采矿权审批:(一)石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土7种矿产的探矿权审批;(二)石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土,资源储量规模10亿吨以上的煤以及资源储量规模大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾11种矿产的采矿权审批;(三)沿海各省、自治区、直辖市管辖海域之外的中华人民共和国管辖海域的探矿权采矿权审批。其他原由自然资源部负责的探矿权采矿权审批,由省级自然资源主管部门负责。”

    [11] 《矿业权出让管理办法(征求意见稿)》第16条规定:“外商投资勘查开采矿产资源,以及勘查开采国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源,按照本办法规定的审批权限登记。”

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