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    公章行政管理及其对公章效力的影响

    CQLSW.NET   2018-11-21   信息来源:安理律师    作者:王海青

    01、公章行政管理规范梳理

    依规范目的和调整对象,可以将公章行政管理方面的规范性文件划分为两类,第一类是侧重于对刻制印章业和经营主体进行管理的规定,第二类是侧重对公章刻制、管理、使用方面进行规制的文件。

    1. 第一类:刻制行业管理规定

    包括1951年8月经政务院政治法律委员会批准并由公安部公布实施的《印铸刻字业暂行管理规则》、公安部2002年发布《印章治安管理办法(草案)》(该征求意见稿虽然始终未能颁行,且目前似乎已经被公安部2018年2月14日的《印章业治安管理条例(公开征求意见稿)》替代,但有较大的影响力)、《浙江省印章刻制治安管理办法》(2017)等全国或个别省市颁行的专门规定。

    这些规定体现出,我国将刻章行业归入需要公安机关审批许可的特种行业,对其如何规范经营,依法合规的作业进行了规定。但《印铸刻字业暂行管理规则》是1951 年开始实施的,虽然仍具有法律效力,但其内容已经太过陈旧,无法实际发挥作用,且已被列入拟清理废止的法规范围。全国性的新的专门规定却迟迟未能出台,或许一定程度上反映了政府在对该行业的管理上收放两难的纠结心态。

    这类规定重在规范经营刻章业务的主体,虽然有的条文也规定了需要对刻制的公章进行备案,但强调的是从事刻章业者的义务,规定本身的意旨不在于公章需要经过备案才具有效力,并非关于公章效力的效力性规定,而且规定的效力层级属于部门规章或地方性法规。举例如下:

    《印铸刻字业暂行管理规则》第6条规定:“凡经营印铸刻字业者,均须遵守下列事项:一、遇有下列各项印刷铸刻情形之一者,须将底样及委托印刷刻字之机关证明文件,随时呈送当地人民公安机关核准备案后方得印制。1、刻制机关、团体、学校、公营企业之关防、钤记、官印、公章、胶皮印、负责首长之官印、名章等。……”

    《浙江省印章刻制治安管理办法》(2017)第8条规定:“公章刻制经营单位刻制公章,必须遵守下列规定:(一)交付公章时,将刻制公章单位或者机构的名称、印模、公章刻制经办人等基本信息提交印章治安管理信息系统备案。但需要保密,采取纸质备案的除外。”

    2. 第二类:关于公章型制、使用和管理方面的规定

    国务院颁布的《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》(国发〔1999〕25号)主要是对不同性质单位的印章型制、大小做出规定,并未规定印章备案。

    公安部和民政部联合颁布的《社会团体印章管理规定》(2010修订)、《民办非企业单位印章管理规定》(2010修订)虽然规定了用章主体需要办理备案手续后刻制公章,以及经备案后才可以使用,但其所规制的主体并非企业,而且效力层级上也是部门规章。更为重要的是,规定的内容属于管理性质,而非效力性规定。

    《社会团体印章管理规定》(2010修订)规定:“一、印章的规格、式样和制发(一)社会团体的印章为圆形。(二)全国性社会团体的印章,直径四点五厘米,中央刊五角星,五角星外刊社会团体的名称,自左而右环行,由社团登记管理机关出具证明,经该社团总部所在地的公安机关办理备案手续后,由社团登记管理机关制发。(三)地方性社会团体的印章,直径四点二厘米,中央刊五角星,五角星外刊社会团体名称,自左而右环行。由地方社团登记管理机关出具证明,经该社团总部所在地的公安机关办理备案手续后,由地方社团登记管理机关制发。……四、印章的管理和缴销(一)社会团体的印章经社团登记记管理机关和有关业务主管部门备案后,方可启用。”

    《民办非企业单位印章管理规定》(2010修订)规定:“三、印章的制发程序:民办非企业单位刻制印章须在取得登记证书后向登记管理机关提出书面申请及印章式样,持登记管理机关开具的同意刻制印章介绍信及登记证书到所在地县、市(区)以上公安机关办理备案手续后刻制。四、印章的管理和缴销(一)民办非企业单位的印章经登记管理机关、公安机关备案后,方可启用。”

    对于企业而言,虽然在领取营业执照后刻制公章并进行备案是各地较为普遍的做法,但在规范层面,并没有全国性的要求企业刻制印章必须备案以及必须经备案后才能使用的规定。

    现实的情况是,各省市为加强印章方面的治安管理,其公安部门相应制定了地方性规章或内部操作性文件。具体流程上,往往是要求申请刻制公章的企业持营业执照等向公安机关申请,首先获得批准刻章的函,然后才可以向专门经营印章刻制的单位请求刻制(随着国务院简政放权政策的推行,(国发〔2017〕7号)文件中已明确取消公章刻制审批)。公章刻制后,需要将印模、刻制公章单位的名称、公章刻制经办人等基本信息提交公安机关备案。

    可见,无论从规定的层级还是规定性质来看,对这些相关行政管理规定的违反,并不影响公章在民商事领域的使用效力。

    02、备案公章并不具有公示效力

    现代技术条件下须臾之间即可制成的公章,在江湖上仍享有很高地位,一枚公章在人们心中仿佛就像是玄铁剑、虎符等信物一样,一方面是传统文化影响和习惯使然,另一方面可能和公章的行政备案管理有关,公章备案的观念深入人心,人们常常认为备案公章的效力高于非备案公章。而且,有一个流行的观点认为,公章备案具有公示效力。

    然而,从公示在法律上的意义来看,公章备案并没有公示公信的功能和效果。当人们主张“备案公章具有公示效力”时,实际所指往往是举证问题,是指备案公章在发生纠纷以后的事后证明作用。显而易见,“事前的公示”和“事后的证明”在性质上截然不同。

    1. 行政备案的性质

    在我国的法律体系中,备案一词使用广泛,但却并无统一的定义。以备案名义进行的行政行为,很多具有行政许可或者行政确认的性质。行政许可和行政确认都是内涵较为固定和清晰的概念,相应法律效果通常亦比较明确。如果排除掉这两类披着备案“外衣”的行为,正如《行政备案的法理界说》(载《法学杂志》,2010年第4期,朱最新、曹延亮)一文通过分析最终认为的:“行政备案应是指公民、法人或其他组织依法将与行政管理有关的具体事务的相关材料向行政主体报送,行政主体对报送材料收集、整理、存档备查的一种程序性事实行为和行政管理制度。”。

    朱庆育老师在《民法总论》(北京大学出版社2013年第428页)中亦精辟的指出:“所谓“备案”,意不在公示,故而既不能产生宣示效力,更谈不上创设效力,充其量能够产生事实记录之意义。”。公章备案正是这样一种本来意义上的行为,具有事实记录的功能,并无公示效力。

    本文第一部分的梳理显示,公章备案在我国主要是一种公安机关出于治安管理需要而要求刻制单位将主体信息、经办人信息、公章印模等留档备查的行为,其目的是加强治安管理,便于打击违法犯罪行为,从立法或法律解释层面,并未有公示的意旨。

    2.备案公章客观上不具有可公示性

    公安部在加强印章治安管理的同时,确实也希望通过建设印章信息系统向公众提供查询服务。2000年,公安部就发布了《公安部关于贯彻执行《印章治安管理信息系统标准》的通知》(公通字[2000]36号),各地对此也有响应。但就笔者的了解,该系统建设的作用主要在于公安系统内部的信息共享和互联互通,并非公章信息的公开和公示。

    通过网上搜索,笔者查询到几家以印章信息管理系统命名的网站,并分别致电进行了询问。从反馈的情况看,有一些其实就是经营刻章业务的公司。比较规范的云南省,打开后在首页就有查询入口,输入单位名称后可以显示该单位曾刻制且备案过的全部印章,但仅有对印章的简单描述,比如限于是企业公章还是部门章,印章的中间有没有五角星等。可以显示印章的编号的开头几位,其它都隐去了。经询问,工作人员进一步介绍,刻章时给刻章人的一个卡上面有密码,通过输入密码,可以显示刻章人的信息,比如法定代表人姓名、联系电话、经办人信息等,但也无法看到章样,章样需要公安窗口才能看到。

    可见,现实的情况表明,所谓的印章信息管理系统,根本就不具备公众查询并据以核实印章真伪的功能。而笔者认为,出于保密和风险因素的考虑,事实上也无法通过网站的形式实现该功能,这应该也是印章信息系统形同虚设的原因。

    备案信息在公安机关内部有信息库,通常归属于治安大队管理。但公安机关的信息库并不接受公众查询。如果公章权利人配合共同到公安机关申请调取印模,不排除可以调阅的可能性,但实践中如果真的如此操作,一方面和经济活动追求效率、便捷内在价值相悖,另一方面公安机关也将不堪重负。

    可见,公章刻制备案属于一种事实性的行政行为,主要是出于治安管理的需要,而印章信息管理系统也不具有公众查询和核实的功能。公章备案无论从性质上还是从客观上都不具有公示性。

    关于公章公示,还有一些流行的错误观点,比如在工商档案中的使用(备案)具有公示效力、在其它场合的使用具有公示效力等等,在后面的文章中,我们将继续探讨。

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