企业该如何应对土地闲置问题

近期笔者的多个客户均因涉嫌闲置土地问题，被政府发函认定为土地闲置，进而被处罚甚至收回。现笔者结合相关法律法规、部门规章及实际案情，就企业如何应对土地闲置被处罚、收回问题谈谈自己的一些看法。

闲置土地的界定

土地闲置的主要法律法规在《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》都有详细的规定，而在国土资源部2012年修订的《闲置土地处置办法》中，对闲置土地更是有进一步的界定。

是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

《广东省人民政府关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》对闲置土地的界定范围，有下列四种情况之一的，视为闲置土地：

(一)取得土地使用权后，超过出让合同或划拨用地批准文件规定的动工开发日期满1年，未动工建设的;

(二)土地平整或“三通一平”(通水、通电、通道路和地面平整)工程完成后，中止建设满1年的;

(三)城区范围内，房屋拆迁公告公布之后，其土地使用者未按公告规定时间实施拆迁工作满1年;或地上建筑物已拆平(含部分拆平)，具备项目开工条件后满1年未动工开发的;

(四)已动工开发的面积占该宗地应动工开发总面积不足2/3的，尚未动工开发的部分视为闲置土地。出让合同或批准用地文件未规定动工建设日期的，以出让合同生效之日或批准用地文件发出之日起满1年为动工建设日期。对于因不可抗力或者政府及政府有关部门、司法机关的行为造成动工(动迁)建设延迟的，土地使用者应在动工开发期限届满前1个月内向用地所在地的县以上(含县级市、区，下同)国土管理部门提出延期开发书面申请，经同意延期开发的，可顺延计算应动工开发日期。”

基于上述法律法规及部门规章的规定，各地国土执法部门依法行政对获得土地的企业进行监督，通过各种执行手段，如卫星监控、现场检查、无人机取证等检查企业土地使用情况。一旦发现土地闲置，会通知企业开工，如企业未及时开工建设的，将给予处罚甚至收回。

企业处理土地闲置误区

企业碰到了土地闲置后，基于自身的不同情况，在处理土地闲置问题上，常常出现以下误区，因此延误了处理时间，导致给自己带来不良的后果。

1、认为可以通过疏通关系的方式解决：

许多企业在获得土地后，仍停留在过去的思维模式中，认为土地闲置的问题通过关系就能解决，这种观点是严重错误的。现在反腐力度不断的加大，且国土资源部是通过卫星手段监控土地的。地方政府工作人员不会也没有能力通过不合法的手段处理土地闲置问题。因此，企业要抛弃这种不合法的想法。

2、认为土地闲置是运动式的检查过了风头就没有事：

以笔者个人的执业经验判断，自2012年出台土地闲置管理办法后，政府逐步从运动式的检查方式，变成常态化的检查方式。各级部门之间形成了良好的监测体系及内部问责体系，地方具体职能部门执行检查是受到中央、省及市各级部门监督的。执行不力的个人及地方政府均会受到处罚：可能影响下一年度的建设用地指标【广东省国土厅厅长陈光荣曾在广东民声热线节目中透露目前广东全省有闲置土地约130多万亩(含疑似闲置23万亩),接下来要进一步收紧对闲置土地的处理,对一些突出的大市或将采取暂停供地指标等举措】;个人可能被行政记过，如果涉嫌渎职或受贿或其他犯罪的将被移送司法机关处理。在常态化检查的情况下，不存在没有风头的问题，所有企业必须时刻准备着。

3、认为土地闲置是房地产开发企业的事情，与其他企业无关。

许多企业认为土地闲置是针对房地产调控的一个政策，这种想法是错误的。土地闲置办法是针对所有出让土地的管理办法，不只是针对房地产用地的(当然房地产用地是重点)。其他企业获得土地后闲置开发也会受到影响，如笔者代理的一个工厂，其获得土地后进行了一部分的建设(但未到投资总额的25%)，并且开业经营。政府仍以土地闲置为由收回土地。因此，获得土地的企业一定要遵守土地出让合同约定，按时开工建设。

4、认为查封、抵押等原因导致土地闲置是可以免责。

查封及抵押均是开发商的自身原因造成的，不属于免责理由。笔者曾代理某房地产开发企业，其在开发过程中股东将其股权转让给第三人，第三人在履行合同过程中未能按约履行付款义务，导致双方发生股权转让纠纷。股权转让方与受让方提起诉讼及反诉，转让方认为受让方未履行付款义务主张解除合同，受让方则认为转让方未履行付款的前提条件主张继续履行合同。在诉讼过程中，受让方申请查封了项目土地。因双方分歧较大，诉讼从一审、二审到再审，涉案时间长达5、6年，项目土地一直未能开发。政府在土地闲置调查过后，认为股东自身问题造成的诉讼不能构成土地闲置的免责条件。

5、认为自身企业存在特殊性，政府不会或不敢处置，如：

(1)招商引资获得土地，对当地政府有税收或其他贡献。

笔者曾代理某集团土地闲置案件，其在获得土地后，某集团将总部注册地址迁至土地所在地政府，并且每年给当地政府带来数亿元的税收。但土地一直因各种非政府原因未能开发，政府即以闲置土地收回土地。某集团提出税收贡献的问题，政府部门以此理由不是土地闲置免责理由拒绝某集团的延期开发申请。

(2)企业是央企、国企，以内部审批程序复杂导致延期开发，责任不在企业自身要求。

笔者曾代理某企业土地闲置案件，该企业为某央企的下级公司(三级公司)，由于投资额度较大及项目较为复杂，每项审批均须逐级上报至总公司，一个程序下来可能快一个月，如果遇到特殊问题需要多重论证，导致项目一致未能进入实际开发。其提出自身内部程序审批过慢，导致开发资金未到位，要求延迟开发，政府部门上述是公司内部程序导致的延迟，不是土地闲置免责理由拒绝某企业的延期开发申请。

(3)外资等特殊身份企业。

以收回土地影响统战为由或以维护外交关系为由，拒绝政府收回土地。

土地闲置的免责条件

笔者认为非开发商自身原因导致的土地闲置方能构成开发商的免责理由，如存在下列情况被认定为土地闲置的则无须支付土地闲置费或土地免于收回：

(一)因政府未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的：

如土地由政府实际占用，一般不会发生上述情况。现实情况中如发生政府无法交付土地的情况，原因一般如下：

1、集体土地所有权人或使用人不予交还土地：

征用集体土地，须有政府部门支付补偿款项。但少数情况下，政府将征地补偿责任移交给开发商，或政府的补偿款项不到位，或补偿款被截留，或集体、村民认为补偿不足，导致开发商无法收到土地或者收到土地后开发过程受阻。

笔者曾代理的一个开发商在支付全额土地出让金及征地补偿款后，因镇、村两级政府挪用征地补偿款，导致农民无法获得补偿。虽镇、村两级政府强行将土地交付给开发商(实际未完成土地平整，土地仍有村民的青苗、树木、临建及坟墓等)，但因村民多次阻挠而未能开发。后国土部门通过卫星发现土地闲置，在处置过程中，笔者协助开发商收集大量证据，主要为：(1)开发商支付全额征地补偿款的证据，证明自身已履行义务;(2)证明政府移交土地时的现状(部分青苗、临建是在移交后新种、新建的);(3)村民抢种青苗及抢建临建的图片;(4)开发商进场开发被村民阻挠的证据(含冲突时公安局出具的报警回执);(5)为满足村民不合理要求，开发商再次支付青苗补偿费的支出凭证;(6)在政府主持下村民同意开工的证明;(7)村民再次阻挠的证明。上述证据充分证明闲置原因不在开发商，政府同意继续开发，开发商成功避免被处罚的风险。

2、城市房屋拆迁未能完成的：

政府将拆迁工作移交给开发商，导致开发商实际无法收地，在开发前需要与原土地所有人或使用人进行各种协商谈判。因此开发商获得上述土地时候一定要注意与政府交接的时候保留相应的证据证明土地现状情况，如实际不具备开工条件。

3、公共工程占用土地：

在政府出让土地之前，政府的公共项目的施工可能会占用部分场地或堵塞地块的出入口，导致土地无法开工建设。最常见的是城市内的地铁项目或市政道路或公路项目或其它大型公共项目，因施工场地不足需要占用部分土地或通行道路，使得土地不具备开工条件。开发商须与占用单位签订临时占用的协议，并要求相关单位配合证明占用的事实。

开发商在此种情况下，应当积极举证自己未能收地，避免被认定土地闲置。

(二)因土地利用总体规划、城乡规划依法修改调整，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的：

政府部门会根据不同的经济发展阶段一般每十年对省、市、县(区)的土地利用总体规划(下称“土规”)或城市控制性规划(下称城规)进行调整。调整后可能存在几种情况：

1、因土规和城规调整的时间不一致，导致某项调整后土规可能与城规存在不一致的情况，如原来土规中的建设用地被调整为绿地，而控规中的规划用途还是住宅。2、开发商原来获得的土地无法按原来的用途使用，规划报建被暂停，广州市某区就曾因土地利用总体规划变更，导致部分开发商的用地变少，容积率变低。

在上述情况下，应当认定开发商不对土地闲置承担责任，政府应给予延期开工或其它方式处置。

(三)因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的：

国家出台的房地产政策并不当然是开发商的免责理由：如国家出具的住宅用地容积率不得低于1.0的规定，对于之前签订土地出让合同约定容积率低于1的开发商来说就是影响其开工的政策，其可以要求免责;但如国家出具政策要求增加幼儿园的配套设施，且明确之前获得土地的开发商不受影响，则开发商不能以此为依据要求免责。

(四)因相关群众信访事项导致无法动工开发的：

土地征地补偿完成后，部分村民或旧厂工人对补偿不满进行信访，政府因维稳需要要求开发商暂停施工。

(五)因军事管制、文物保护等原因导致无法动工开发的：

1、因军事管制导致不能开发的情况，一般分为以下几种：

(1)航空高度管制：政府审批的建筑高度高于航空高度管制，如广州金融城就因空军的航空高度管制停工，后空军搬迁机场才得以重新建设。

(2)涉及军队、国家秘密的管制：因地块附近建有军事基地、国安部门或其他重要政府部门(如省委、省政府)，政府规划建筑高度或楼间距过近，存在泄密的可能性。

(3)其他特殊情况。

2、文物保护：

因文物保护导致不能开发的情况，一般为以下几种情况：

(1)高度管制。曾有一开发商在广州光孝寺周边持有一地块，后因文物保护法出台后，光孝寺列入文物保护，周边建筑物高度不能超过其大殿，导致开发商原规划高度不能建设。

(2)文物保护不能开发或暂时不能开发：土地上有固定文物的不能搬迁，不能进行开发建设，或者在建设过程中发现文物，文物须挖掘后再行开发。广州的吉祥大厦就曾在开发过程中发现了恐龙化石，延迟开发，在文物挖掘完毕后，经文物部门同意后才得以继续开发。

(3)新建建筑物设计及施工可能对文物造成影响。

(六)因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的

自然灾害一般为以下几种情况：

1、地质条件：土地存在地质缺陷，严重影响建筑物的安全或者需要开发商重新勘探、平整土地的。如地下有大面积溶洞，广州地区旧机场、金沙洲地区就存在溶洞，影响部分开发商的开发。

2、极端恶劣天气：许多开发商以降雨、台风等天气为由提出抗辩，但降雨达到一定降雨量才能构成不可抗力(如一天降雨量达50毫米)，因此天气并不一定能构成免责原因。

(七)笔者认为除了上述原因外，政府、政府有关部门的其他行为也可以构成开发商的免责条件：

1、办理各项证件的时间拖延：如国用土地使用权证、用地批准书、土地开发资质、用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证等;

2、政府专业部门如消防、人防、环卫、绿化等部门的各项意见，导致开工难度增大。

3、政府未充分披露风险：如污染问题，土地原为工业用地或垃圾堆填区存在严重的污染，导致住宅土地无法使用等。

4、政府重大活动导致不能施工建设：如广州在亚运会期间曾要求全部工地停工一段时间，可做为延迟开发的依据。

主张权利，避免损失

开发商可以从上述实体中找到合法的理由免责;在程序上，笔者认为开发商应当根据《闲置土地处置办法》中规定的程序。

(一)土地闲置调查程序：

根据“修订办法”的规定，国土部门如发现闲置土地的，应向土地使用权人出具《闲置土地调查通知书》。开发商在收到上述通知书后，应当积极的应对，组织材料说明土地闲置的原因，特别是上述免责原因，以获取政府部门的认可，促成政府出具同意延期开工或其它方式的处理方案。

(二)土地闲置被认定后，政府如须出具《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》的应当召开听证会。开发商可以在此程序中陈述土地闲置的原因，避免政府出具上述决定书。

(三)如政府出具《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》的，开发商可以申请行政复议。复议机关对复议申请审查是否受理。如受理，一般会组织作出行政行为的具体机关向开发商调查情况。根据调查结果复议机关出具具体复议决定。

(四)如开发商对复议决定不服的，可以提出行政诉讼，诉讼二审终审。

综上所述，开发商在开发的过程中，应当按照政府规定的时间开工。如因非自身原因导致开工延迟的，应当积极收集土地闲置免责的证据，通过合理合法的程序维护自身权益，避免不必要的损失。