摘要：工伤认定案件是我国行政诉讼的一个主要类型。实践中，这类案件存在大面积“程序空转”、案结难以事了的现象，阻碍了工伤保险制度功能的发挥。既有的实质性争议解决方案局限于对司法救济方式的改进，忽视了纠纷产生的制度原因，无法从源头上摆脱困境。比较不同的工伤风险保障模式会发现，我国现行工伤保险制度公私界限模糊，程序碎片化，缺乏对给付权利的有效保障。改进工伤保险制度，以工伤保险给付决定替代现有制度中劳动关系确认、工伤认定、工伤保险待遇认定、待遇给付等繁冗程序，将在源头上化解争议民行交织的现象、减少争议数量，并将激活行政诉讼制度中给付判决解决争议、保障权利、推动给付行政的制度潜能。这一争议解决出路的探讨也展示了行政争议实质性解决的新路径。行政争议是特定制度的产物，关注实体法律制度设计对行政争议解决的影响，才是法治化的“诉源治理”。
关键词：工伤认定;社会保险;给付行政;行政诉讼;实质性解决争议
作者 |王敏(法学博士，厦门大学法学院助理教授)
来源 |《法学家》2024年第5期“专论”栏目。
因篇幅较长，已略去原文注释。
目录
引 言
一、工伤认定争议解决困境的制度根源
二、工伤风险保障制度模式的比较分析
三、工伤保险制度的重构与争议的实质性化解
结 语
引 言
行政诉讼“两高一低”，即上诉率、申诉率畸高，服判息诉率极低，争议解决功能不彰的现象是我国行政审判所面临的突出困境。针对程序空转、案结事不了的难题而提出的“实质性解决行政争议”随即被法院置于行政审判理念的地位。实践中，争议难以实质性解决的现象涉及广泛，而争议民行交织，即“原告或第三人争议的是行政行为的合法性，但实际追求的是民事权益保护”是一种典型的表现形式。这类诉讼能否案结事了，建基于密切关联的民事争议的妥善处理。但是，以行政行为合法性审查为己任的行政诉讼难以有效回应当事人实质的民事诉求，从而导致原告权益难获实质救济，程序难以实质终结。而在众多民行交织争议当中，工伤认定行政诉讼无疑是一个“重灾区”，这类案件数量相当可观，却普遍难以案结事了。
工伤认定案件之所以民行交织，源于《工伤保险条例》和《社会保险法》的规定。即用人单位未参保缴费时，由用人单位而非社会保险基金承担给付责任，又由于工伤保险待遇给付必须以社保行政部门认定工伤为前提，用人单位和劳动者围绕工伤保险待遇赔偿责任是否成立产生的争议，需诉诸工伤认定行政诉讼。鉴于我国的工伤保险参保率很低，仅占总就业人口的约三分之一，实践中多数工伤认定行政争议都面临民行交织，难以通过行政诉讼实质性解决。首先，工伤认定诉讼无法回应民事赔偿诉求，即使法院判决认定工伤，劳动者求偿仍需诉诸劳动仲裁、民事诉讼程序，且后诉与前诉还可能发生矛盾，进一步阻碍争议的有效解决。此外，未参保缴费企业常将提起工伤认定行政诉讼并穷尽上诉、再审的救济程序作为拖延时间、规避责任的手段。这不仅使工伤认定行政诉讼的上诉率、申诉率居高难下，且诉讼程序在根本上陷入“空转”。
显然，工伤认定行政诉讼典型地呈现了争议难以实质性解决的困境，这类诉讼案结难以事了，且明显加剧了“两高一低”现象。然而，“实质性解决行政争议”议题下针对民行交织现象的既有对策，却对上述难题的解决无甚助益。首先，针对民行交织现象备受推崇的一并解决民事争议制度在工伤保险领域无法适用。因为劳动争议必须先经劳动争议仲裁而不能直接提起民事诉讼，合并民、行两诉存在制度壁垒。即使不考虑劳动争议解决的特殊程序，在用人单位提告时，原告也缺少申请一并解决民事争议的动力，程序空转仍难避免。其次，工伤认定的民行交织也区别于登记、裁决等类型，难以通过区分争议性质、适当选择救济方式，以行政或民事单一诉讼途径实现化解。在工伤保险制度下，工伤保险给付争议的完整解决，往往需要通过先后相继的行政、民事争议解决程序。工伤认定行政诉讼自身的民行交织，仅仅是“近景”观察的结果，而自“远景”观之，这一现象不过是工伤保险给付争议解决复杂程序的一环，是工伤保险给付程序碎片化的结果。而工伤保险给付程序繁冗，又是工伤保险制度构建的产物。后端争议解决的困境和前端实体制度的设计之间紧密相连。既有的实质性解决行政争议的讨论药不对症，根源即在于观察视角的局限。
既有讨论的观察视角局限于诉讼法层面，相当程度上源自“实质性解决行政争议”是法院积极推行的审判理念这一政策背景。但不应忽视的是，这一理念所关切的诉讼制度的现实困境的成因则并不限于诉讼制度本身。作为样本，工伤认定行政诉讼面对的难题，恰恰能够推动我们进一步探寻，所谓行政诉讼不解决问题、争议难以实质性解决的现象在诉讼法之外还可能根源何处并如何在源头予以化解。由此，本文将从诉讼制度运作中呈现的工伤认定争议解决困境入手，溯流而上，探究工伤保险实体制度的设计，特别是其对行政职能的定位、行政手段的选择何以约束了后端诉讼争议解决功能的发挥、阻碍了给付权利的有效实现，又应如何调整变革以在根源上消解困局。
一、工伤认定争议解决困境的制度根源
由于工伤认定仅是工伤保险给付制度的环节之一，要探究工伤认定行政诉讼民行交织争议解决困境的根源，有必要考察工伤保险待遇给付制度，厘清工伤认定在工伤保险待遇给付中的职能定位。以此为基础，明确工伤认定行政诉讼争议解决困境背后工伤保险实体制度的“症结”所在。
(一)工伤保险待遇给付的繁冗程序
根据《社会保险法》和《工伤保险条例》的规定，工伤保险待遇求偿需要经过复杂的程序，工伤认定则是其中一个重要的枢纽。工伤保险待遇求偿的完整流程，见下图：
工伤保险待遇求偿流程图
由上图可见，我国工伤保险待遇给付制度有一个突出特征：给付“双轨”，即视用人单位是否依法参保缴费，社会保险待遇可能向社保经办机构申领，也可能向用人单位主张。在用人单位参保缴费时，由社保经办机构通过工伤保险基金给付工伤保险待遇;而用人单位未依法参保缴费，则由用人单位支付。另据《工伤保险条例》第54、55条规定，职工对社保经办机构认定的工伤保险待遇有异议，可以提起行政诉讼;但职工和用人单位发生工伤待遇争议，按照处理劳动争议的有关规定处理。给付“双轨”，使得工伤保险给付争议并不限于行政争议，而出现了民行交织现象。
给付虽为“双轨”，工伤认定却是必经的枢纽环节。《社会保险法》第36条规定，“经工伤认定”是享受工伤保险待遇的必要前提。在工伤认定之外，劳动能力鉴定程序只有所受伤害影响劳动能力、需享受伤残待遇的受伤职工才需申请以确定伤残等级。而劳动关系确认程序通常也只有用人单位未参保缴费时才需启动。因为劳动关系成立是社会保险关系成立、用人单位承担参保缴费义务的前提，用人单位依法参保缴费，劳动关系成立不言自明，只有用人单位未参保缴费时，用人单位和劳动者才可能围绕劳动关系是否成立产生争议，从而诉诸劳动关系确认程序。因此，上图诸流程中，工伤认定是唯一所有受伤职工取得工伤保险待遇的必经程序。
但是，工伤认定在工伤保险给付中扮演重要角色的同时，其职能又十分有限。社保行政部门仅对职工所受伤害是否构成工伤作出认定，既不核定工伤保险待遇的数额，也不支出相应给付，实质上也不享有劳动关系确认的职权。正因工伤认定程序兼具职权的重要和职能的有限，最终导致了工伤认定行政诉讼案件数量可观，但争议解决能力有限的现象。一方面，工伤认定是受伤职工享有工伤保险待遇的必要前提，工伤认定行政诉讼自然成为解决工伤保险待遇给付争议的关键。另一方面，工伤认定行政职能有限，使得“案结”和“事了”难以对应。所谓“事了”，意味着原告权益能够在行政诉讼程序中获得实质救济，而这一目的实现的前提，是原告权益能够通过作为行政诉讼审查对象的行政行为直接实现。但是，工伤保险给付制度中，给付权利的实现需要经过不同部门负责的多个程序，以工伤认定为审查对象的行政诉讼，注定“案”“事”脱节。
在给付“双轨”下，工伤认定行政诉讼“案”“事”脱节现象在用人单位未参保缴费时尤为突出。受伤职工和用人单位围绕工伤保险待遇赔偿产生的争议被切割为劳动关系确认、工伤认定、工伤保险待遇赔偿三个争议，分别通过民事、行政、民事程序解决，“一事”对应“三案”，工伤认定行政诉讼不仅对相关民事争议解决助益有限，甚至构成程序障碍。因为这类争议实质具有民事性质，之所以出现程序分割现象，主要源于工伤认定权被单独分配给社保行政部门的制度安排。实践中繁冗的争议解决程序促使我们反思，将这一认定权力排除在劳动争议解决程序之外，单独赋予社保行政部门，必要性何在?而要反思工伤认定这一行政手段设置的必要性，首先要理解工伤认定在工伤保险制度中承担的实质功能，而对行政手段实质功能的理解往往和其行为性质的理解相关。下文将考察工伤认定的行为性质和功能，进而分析其程序单立背后的制度逻辑和内在矛盾。
(二)工伤认定的行为性质
我国行政法依行政手段的特质和功能，将行政行为区分为行政处罚、许可、协议等不同的类型。工伤认定通常被归为“行政确认”行为。但行政确认型式化程度很低，是一个内涵范围较为模糊的概念，对于这类行为的范围、特质言从殊。相比于探讨何为行政确认，观察工伤认定通常和哪些行政行为类比并举，可能更有助于我们明确工伤认定的性质与功能。
在行政法教科书中，工伤认定最常与同样以认定为名的道路交通事故认定并列。两者不仅名称相近、均涉及事故处理，且都与特殊侵权责任民事争议解决密切相关。恰出于对争议解决效果的关切，常有观点主张将工伤认定比附道路交通事故认定理解。根据《道路交通安全法》和2005年全国人大常委会法工委所作的答复，道路交通事故认定在相关民事诉讼中被视为证据，不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果工伤认定和道路交通事故认定确为功能相似的同类行政手段，那么对工伤认定结论不服无需提起行政复议或行政诉讼，用人单位和劳动者之间的工伤保险待遇赔偿争议可以直接通过劳动争议程序解决，从而避免民行交织的程序困境。
但问题恰恰在于，工伤认定与道路交通事故认定在功能上存在本质区别。道路交通事故认定之所以被视为证据，源于其技术鉴定的实质。道路交通事故认定仅对道路交通事故的事实因果关系作出判断，服务于而非替代法律责任的确定，其必要性和正当性基于交通警察所具有的行政职能和专业经验，对相对人权利义务不产生直接影响。实务中有观点认为，工伤认定也是对工伤事故伤害的事实进行调查核实的行为，相当于事故伤害调查结论。依此理解，工伤认定作为行政手段的正当性基础应在于其专业性，但这与工伤保险制度的运作不符。无论在认定主体、内容还是效力上，工伤认定都不同于技术鉴定。首先，社保行政部门工作人员与进行道路交通事故认定的交通警察不同，并无专业资质的特殊要求。其次，工伤认定并非聚焦于事实调查，而是对职工所受伤害是否属于工伤保险制度保障的工伤事故范围作出法律判断。因而，围绕工伤认定产生的争议多集中在对“工作时间”“工作场所”“工作原因”这些不确定法律概念的解释。最后，在法律效果上，社保行政部门所作的工伤认定拘束后续的工伤保险待遇给付，对相对人的权利义务作出了直接调整。因此，工伤认定并非技术鉴定，而是具体行政行为。
除将工伤认定与道路交通事故认定比附外，2020年最高人民法院发布的《关于行政案件案由的暂行规定》(以下简称《案由规定》)将工伤认定表述为“工伤保险资格认定”，与其他社会保险、最低生活保障等行政给付的资格认定并举，归入“行政确认”的分类中。《案由规定》所界定的“行政确认”主要应用于“民生保障领域”，是对相关人员是否符合社会保障条件或范畴进行审核确认，本质是社会资源的分配行为。据此，工伤认定的实质是社保行政部门依职权作出的社会保障给付决定，工伤认定因此构成受伤职工享受工伤保险待遇的必要前提，并拘束后续的给付行为。
但是，如果工伤认定确应被理解为一种给付决定，在用人单位未参保缴费时，由社保行政部门进行工伤认定的正当性和必要性更令人困惑。此情形下，用人单位承担的工伤保险待遇赔偿责任，实质是基于劳动关系的雇主责任，而非社会保障性质的行政给付。既然并非行政给付，为何需由社保行政部门进行资格认定、作出给付决定?我们甚至可以追问，工伤保险制度作为一种社会保障手段，为何设置给付的“双轨”?由用人单位承担工伤保险待遇，并非一种“社会资源的分配行为”，其原理何在?要厘清上述问题，有必要对工伤认定行为嵌套其中的工伤保险制度逻辑作出更深入的探究，在我国工伤保险制度特殊的历史渊源中寻找答案。
(三)工伤认定程序单立的制度逻辑
我国的工伤保险制度可以追溯到1951年政务院颁布的《劳动保险条例》。其时的劳动保险移植自苏联的制度，主要特点在于以企业为单位提供劳动保障，并依靠工会组织实施部分社会化统筹。到1960年代，各级工会停止运营，劳动保险的社会调剂功能消失，企业自我保障成为劳动保险制度运作的主要特征，也构成很长一段时间中国社会保障的基本模式。其时，企业并非纯粹的经济组织，而是兼具政治、社会功能的“单位”。在“公民依附单位、单位依附国家”的社会体制下，作为单位的企业不仅提供就业，同时也承担教育、医疗、养老等社会保障功能，是“全能国家”进行行政管理的中介组织。单位制的运作根植于社会主义公有制的土壤，由企业(单位)提供社会给付的制度普遍存在于其时的社会主义国家当中。其背后并无现代法律意义上的私有观念，亦无现代意义上的公私分化。
然而，改革开放后，市场经济涌现、单位制解体，单位逐渐剥离其政治、社会职能而演变为纯粹的经济机构。由政府建立一个再分配机制取代单位的民生保障功能，成为经济制度转型和维护社会稳定的题中之义，新的社会保险制度的建立由此提上议事日程。但是，在摸着石头过河的起步阶段，政策制定者对于什么是社会保险、我国传统的劳动保险和域外的社会保险有何区别、社会保险和商业保险又有何差异，并无明确的共识。在密集参与改革的官员看来，工伤社会保险制度相较于我国传统劳动保险的核心特征，就是工伤社会保险基金的建立。由此，制度改革的重点被更多放置在工伤保险基金的配备。但是，原本作为保障主体的企业从国家行政体系中分化之后，工伤风险保障责任在企业和国家之间应当如何重新分配、合理界定，则非改革者视域范围内的重点议题。
上述历史局限使得我国工伤保险制度似乎仍然承继了传统“公私不分”的企业自我保障制度，对行政承担的公法保障责任和企业承担的私法保障责任区分不明。这一观察解释了我国工伤保险制度给付“双轨制”的设计，以及用人单位承担工伤保险待遇赔付仍需进行工伤保险资格认定的制度逻辑。首先，给付“双轨制”正是企业自我保障配备工伤保险基金之后的产物，即由用人单位最终承担职工的工伤风险保障责任，工伤保险基金则发挥对单位用工风险进行社会化统筹的功能。其次，由于保障责任的公法或私法性质并没有得到清晰界定，所以，由用人单位承担的工伤待遇赔偿在《社会保险法》中仍被称为“工伤保险待遇”，而社保行政部门作出工伤保险资格认定，亦即工伤保险待遇给付决定，同样被视为用人单位承担待遇给付的必经环节。
而工伤保险待遇资格认定之所以必须单立程序，与劳动关系确认、赔付争议解决程序彼此独立，同样也根源于前述公、私保障责任界定不清。正因工伤保险仍以单位自我保障为核心，所以工伤保险法律关系仍内化于劳动关系。而劳动关系又关系到多种劳动权利的享有，因而确认权力须依《劳动争议调解仲裁法》由劳动仲裁机构统一行使，无法交予社保行政部门。同样依据《劳动争议调解仲裁法》，用人单位和劳动者围绕赔偿金产生的仍为劳动争议，裁决权亦属劳动仲裁机构，社保行政部门无权过问。但出于工伤保险基金监管的需要，工伤认定权力又必须由社保行政部门统一行使，因为工伤事故范围关系工伤保险覆盖的范围，与工伤保险所意欲实现的社会政策密切相关，属于社保行政部门而非劳动争议仲裁部门的职责。同时，由社保行政部门统一进行工伤认定，也是社保行政部门监督保费征缴的必要条件。工伤认定程序由此必须单立，用人单位承担工伤保险待遇时，求偿程序的碎片化就成为必然，而工伤认定行政诉讼也不得不面对争议民行交织的难题。
由上可见，实践中工伤认定争议民行交织、案结事不了的现象之所以普遍存在，根源于工伤保险制度保障责任界定不清的内在局限。这一局限导致了工伤给付权利保护不足的后果，本文所关注的争议解决困境就是例证。现行工伤保险制度无论是行政职能分配还是行政手段选择都更多地考虑了工伤保险基金征缴和支出的监管需要，而忽视了国家行政应承担的保障责任，更没有考虑到受伤职工权利保障的效能。正因如此，以工伤认定为审查对象的行政诉讼不仅难以解决实质争议，反而构成程序障碍。只有在实体制度层面重构工伤风险保障制度，明确界定工伤风险保障责任的归属，以促进工伤职工权益实现为目的，合理构建行政手段，才能破解当下工伤保险制度在诉讼制度运作层面生产的程序困局。
二、工伤风险保障制度模式的比较分析
要重构工伤风险保障制度，首先面对的问题是，工伤风险保障责任究竟应当分配给用人单位还是国家行政?在明确界定保障责任的基础之上，又应如何设计行政手段以促进工伤职工权利的积极实现?对既有的工伤风险保障规制模式的观察和比较，或许能带来启发。而综观各国的工伤风险保障制度，确有以私法保障责任或公法保障责任为主的两种典型的规制模式，即雇主责任和社会保险。对两种模式的生成背景、行政手段构建、争议解决方式的经验考察，将为反思和改进我国的工伤保险制度提供有益的参照。
(一)雇主责任模式
相较而言，在更具自由主义色彩的宪制传统中，雇主责任比国家经营的社会保险更受青睐。但即使是强调自由市场的法制传统，为因应工伤事故带来的社会风险，也放弃了纯粹的私法手段，引入行政法解决工伤赔偿和事故预防的问题。以美国为例，雇主责任模式的产生源于侵权法应对工伤赔偿问题的失效。面对19世纪中晚期工业事故的急速增长，传统的侵权法在充分赔偿、运行成本和威慑效应三方面暴露出严重不足。首先，传统侵权法奉行过错责任原则和因果关系判断，难以为工业事故中大量出现的“无过失伤害的无过错受害者”提供救济，大比例的因工死亡或受伤的劳工无法获得赔偿。其次，侵权诉讼运行成本高昂，不仅诉讼时间漫长而且聘请律师成本不菲，雇主和工人间的诉讼能力亦相差甚远，大大降低了受伤劳工获得赔偿的可能。最后，面对系统性的工业事故风险，侵权法体系也无法课予雇主充分的责任，以形成有效的工业安全保障激励。
在此背景下，美国各州纷纷推行雇主责任模式的工伤赔偿立法。这些立法舍弃了对过错责任和明确因果关系的要求，通过明确工伤范围、补偿标准和补偿程序向雇主课以确定的赔偿责任。为分散雇主的用工风险，避免雇主无力赔偿而导致雇员的权利受损，立法同时强制雇主投保工伤责任保险保障其赔偿能力。在此模式下，受伤劳工求偿无需通过侵权诉讼，省去了对律师等中间人求助的成本。雇员因工致伤或死亡时，赔偿权利人在法定期限内对雇主发出书面通知，如无异议，雇主或其保险公司应直接赔付。由此，雇主责任模式的工伤赔偿立法以一套对工伤实行几乎“自动赔偿”的行政执法体系替代了由司法执行的侵权法体系，以此提升因工致伤的劳动权益保障效率。
工伤赔偿立法的目的是保障受伤劳动者及时获偿，而作为行政机构的工伤赔偿委员会则担当起确保工伤赔偿制度有效运转的职责。工伤赔偿委员会兼具监督雇主依法参保、按期支付赔偿以及裁决赔偿争议等监管权力。如果雇主和雇员就赔偿发生争议，赔偿委员会享有调解和裁决的职权，工伤赔偿委员会所作的行政裁决，会直接对雇员的赔偿权利是否成立、内容为何作出裁断。其中，工伤认定争议基本对应于雇员所受伤害是否构成“应受赔偿的伤害(compensable injuries)”这一抗辩事由，无需独立的程序解决。如果雇员、雇主对行政裁决不服，可以向法院起诉。对裁决的司法审查通常采行“实质性证据标准”，即由于行政裁决经过正式的听证程序，且行政法官具有相应的专业知识背景，司法尊让行政的事实判断，只要行政机关的证明合理，即认为其裁决具备实质性的证据支持。
雇主责任模式的核心特征在于采私法进路实现工伤风险保障目标，即立法课予雇主特殊侵权责任，并配套强制责任保险的要求。受伤劳工的赔偿请求权仍是一种私法权利，可向雇主主张。这一模式下，行政权力介入的目的在于保障制度的高效运作、促进劳工及时受偿。在处理相关争议时，行政部门主要通过行政裁决保障工伤赔偿权利的及时实现，工伤赔偿争议解决类似特殊侵权纠纷解决，行政或司法的裁决直接对受伤劳工的赔偿请求作出回应，而无争议解决程序分割之虞。
(二)社会保险模式
在雇主责任模式之外，社会保险模式是取代传统侵权法进路的另一种主要立法模式，也是国际劳工组织推荐的方案。德国是这一模式的典型代表。18世纪的德国也经历了大规模工业化带来的社会转型，然而与美国不同，德国的应对方案不再将工伤保障“内化”于雇主和雇员之间的劳动关系，而是基于社会连带和社会团结的思想“外化”到社会领域，透过社会保险这一公法机制予以解决。相较雇主责任，社会保险模式下由国家行政直接承担公法性质的保障责任。
与社会救助等其他行政给付手段不同，社会保险的特点在于运用保险技术在社会层面实现再分配。工伤保险即国家利用强制能力和保险技术构建的工业事故风险社会共担机制。虽然雇主责任模式同样包含对强制保险的引入，但社会保险的特点在于，保障责任归属于国家而非雇主。与之相应，工伤保险制度下，保险给付请求权是公法权利，保险人是社保公共机构，被保险人是劳动者，保障对象是劳动者的工伤风险。而雇主责任模式下，强制责任保险的保险人多为商业保险公司，被保险人是雇主，保障对象是雇主的责任风险。可见，社会保险模式的特征绝不是形式意义上的工伤保险基金配备，工伤社会保险无论是和商业保险还是我国传统的劳动保险，都有本质的区别。
作为社会保险的工伤保险，有独特的运作原理和制度优势。首先，劳动者和社保公共机构之间的工伤保险关系依法律规定成立，而不像商业保险基于契约签订。保险关系成立，雇主即负有向社保机构缴费的义务，雇员即享有保险事故发生时向社保行政部门申领给付的权利。由于雇主和劳动者分别与社保公共机构成立保险征缴关系和给付关系，即使雇主违反缴费义务，也不影响受伤职工给付请求权成立。相比于雇主责任模式下相对弱势的劳动者向雇主求偿，社会保险模式下由国家承担兜底风险，能更充分、及时地保障受伤劳动者的权利。其次，工伤保险通过行政权力强制雇主参与保险，在社会层面最大限度地分摊风险，降低缴费成本、确保基金安全，从而在根本上保障受伤雇员的权利。因此，由公共行政权力而非开放的市场经营保险，才是更有效率的制度选择。
在社会保险模式下，受伤雇员提出申请时，社保机构审核后作出给付或拒绝给付决定。受伤雇员如对给付决定不服，得向作为特别行政法院的社会法院提起行政诉讼。此时，给付争议存在于雇员与社保机构之间，与雇主无关。社保机构拒绝给付时，法院对拒绝给付决定的审查适用德国行政诉讼中的课予义务之诉，其审查围绕原告是否依法享有给付请求权展开。工伤保险给付请求权成立的条件，包括保险关系的成立和保险事故的发生，其中，我国工伤保险制度中的工伤认定基本对应“保险事故的发生”这一给付请求权成立条件的判断。法院在针对拒绝给付决定的行政诉讼中，能直接回应原告的给付诉求，作出内容明确的给付判决，实现争议的实质性解决。
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