一、问题的缘起
在传统的法学研究中，法律的主要目标和价值被限定为公平和正义，因此无论从制度还是行为上来看，绩效都没有成为法律重点关注的因素。从财政制度的本位出发，财政运行可能产生的效果具有综合性，至少包括了经济、法律以及管理三个维度。
其中，财政的经济效果属于财政学和税收学的研究范畴;财政的管理效果是考评财政行政管理的指标。法律维度上的财政绩效是财政运行的法律效果，换言之，财税法律体系一般被认为是以公共财产的取得、分配和使用过程为主要规范对象的制度框架，其关注的核心问题是财政运行的形式和过程的法律效果。
此外，财政还可能具有社会效果。财政运行的社会效果是从社会整体出发对财政活动的评价，往往与财政的经济效果与法律效果密切相关。因此，财政绩效是一个具有综合性的概念，不应当将之仅局限于经济或者管理上的效果，而是需要从经济效果、管理效果、法律效果和社会效果相结合的综合视角展开分析。
不过，从财税法实现分配正义的目标来看，公平正义的资源分配必然导向良好的分配绩效。因此，从财政绩效的角度来审视财政监督的法律问题有利于拓展财政法治的内涵。换言之，财政行为的合法性不仅体现为形式上的“合法(律)性”(legality)，更体现为实质上的合法性或“正当性”(legitimacy)。在财政法治的视野里，引入财政绩效这一范畴为实质合法性的评估提供了相对合理的标准。财政监督也不仅仅是形式上的监督，而是更加具有实质意义。
二、财政绩效的法学理解与解释
财政绩效是财政行为或制度在实质上达到的效果。这种效果从内容上看具有综合性，同时也是多元视角观察得出的结果。当然，不同角度只是学科划分的相对界限，在实践中，对财政绩效的评估不应当局限于某一种或者某几种特别的角度，而应该尽可能全面地分析。如果从法律所欲实现的正义目标来看，绩效更加注重实质正义，是实质法治的要求。财政法不仅仅从程序角度规范财政权力，更需要考察其在分配正义与纳税人权利保护过程中的实际效果。分配不仅是一个过程，需要体现程序公正，同时也是一种结果，需要表达实体正义。纳税人权利的实现也不仅止于程序性保护，必须从纳税人获得的实益出发予以评估。
在以司法为中心的传统法治理念中，程序正义受到特别重视;而在现代社会中，实体正义逐渐成为法律关注的核心。因此，绩效与法治之间的联系也更为紧密。特别是在公共财政的背景下，财政行为其实是对公共财产的取得、管理和支配的行为。对公共财产而言，政府理财的绩效具有特殊的价值，它涉及公共财产是否妥善地被用于公共目的，并达到了满足公共需要的目标。因此，有必要挖掘财政绩效的法律含义，提出财政监督的绩效维度。
1.财政绩效：财政法治的实质观察
在传统上，法治被认为是调整社会关系的最低限度的规范体系。然而，理想的法治状态所追求的是良法善治。亚里士多德对法治所提出标准是良好的法律获得普遍的服从，可以将之概括为“良法”和“善治”。良法善治不是彼此分割而是相辅相成的。唯有良法才能实现善治，也只有善治才能证明良法的存在。在财政领域，善治具体表现为良好的财政秩序和效果，即实现全民福利和社会发展的财政秩序。这就要求财政法不能仅仅是满足于调整财政关系的法律规范形式，更为本质的内核在于实现社会发展和全民福利的价值。
因此，衡量一国财政的标准除了形式上的合法性之外，必须拓展到更为本质的价值层面。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，全社会对于政府的法治期待不断增加。法治不能仅仅满足于形式意义上的合法性，更需要做到实质意义上的正当性。尤其是在公法领域，行政权力从传统的强制性、管理性逐步转化为契约性、服务性，法治所要求的不仅是表面的合法性，更有实质意义上的合理性。
从另一个角度来看，绩效作为一种范畴本身就应当包含在法律制度之中。例如，法律绩效评估通常是在法律实施一段时间之后，对法律本身的质量、社会效果做出评估，发现其中存在的问题，并为法律的立、改、废提供依据。因此，绩效与法治并非彼此对立，而是相互融合的关系，绩效评价的内容本身就包括了对法律制度的绩效评价，而法律所欲达到的法治目标则构成了绩效评价的重要标准之一。可以说，法治化的程度越高，法律制度的绩效性就越好。
财政绩效是衡量财政领域是否达到善治的一个重要标准。在我国，财政绩效较多地受到公共管理和经济学的关注。不过，学者们对于财政绩效的理解并不完全相同，选用的评价流程和评价方法也有所区别。有的重视管理的效率，有的重视管理过程的规范性，但是都没有把财政绩效评价结果用于预算决定。
可见，在我们的研究中，绩效性与法治化的关系似乎很远，这也许构成了法学研究中的一个缺失。其实，科学的绩效评价结果对于法治发展具有十分重要的作用。从根源上说，绩效评估的目的就是为了改善法治的效果。在财政绩效的评估中，绩效预算、绩效审计等都与法治的要求密切相关。绩效较好的预算案和决算案有利于推进预算法治化;对财政绩效的审计，不仅实现了形式上的财政行为合规，而且以更高的实质性要求约束了财政权力，避免了法治的“形式主义”问题。总而言之，绩效性与法治化的关系十分密切，绩效性是超越形式法治、具有实质法治含义的重要范畴。
2.正当性基础：财政绩效的核心内涵
公共财政的要义在于财政满足公共需要，这是公共财政与私人财务的本质区别。公共财政所欲满足的公共性目标构成了公共财政绩效的重要内涵。从权力主体的角度来看，权力主体的公共性决定了公共财产权与私人财产权之间的差别。私人财产权在绩效上主要表现为私人主体的营利性，而公共财产权的绩效则主要体现在公共需要获得平等的满足。申言之，私人财务的绩效主要以营利性、效率性及其优先满足来实现经济上的目标，而公共财政绩效则需要通过公开性、公平性、公正性来实现法治上的目标。
不仅如此，公共财政还区别于国家财政。在计划经济体制下，财政的主要职能是进行以国家为主体的、对包括生产资料和生活资料在内的一切社会资源的分配。在这种以国家财政为经济发展主导力量的经济体制下，人们对财政绩效的关注主要集中在经济效果上，整个国家财政与国有企业的财务混为一体。财政没有自己独立的绩效价值，而是依附于企业的经营性业绩。在这种状况下，财政绩效附属于企业的经济绩效，不具有独特的必要性。
公共财政摆脱了国家财政的观念束缚，财政绩效也自然具有了与原来根本不同的性质。在这种变革的背后，是从自产国家向税收国家转型的现代化轨迹。独立于市场经济体制的公共财政在绩效上也显示出其独特的必要性。尽管公共财政仍然是以财产权及其价值作为运行的物质基础，但是公共财政形成了相对独立于经济发展的制度实践。它不再以利润为追求的主要目标，而是从满足公共需要的角度来配置财政资源。
在公共性的要求中，分配的正当性逐渐取代利益性，财政绩效也更加注重公平而非效率。由于财政在外观上主要体现为一定数量资金的分配，因此资金的使用效率一直是财政无法回避的话题。公共财政并非完全不考虑效率在绩效中的地位，而是要正确处理公平与效率的关系，达致二者相互平衡的状态。换言之，在公共财政的语境中，公平的位置更加突出。因此，正当性也就构成了公共财政绩效的核心内涵。
3.分配正义：财政绩效的法治标准
财政绩效不仅是抽象的法律原则，同时也需要化解为具体的目标以获得落实。如前所述，形式法治向实质法治转型具有客观必然性，财政绩效在这一转型过程中所凸显的是作为核心内涵的正当性。然而，在财政领域，正当性如何解释?即使从经济学的立场出发，我们也可以理解财政是一种社会财富分配活动。分配是经济活动的基本环节之一，同时它也是经济活动中与法治关系最为密切的一个部分。
谈到分配，首先涉及的就是分配依据的选择，即主体凭什么参与分配?不同的主体凭借何种正当的原因取得社会财富?其次，分配秩序如何形成?只有选择社会公认的分配依据才能保证分配活动有良好的秩序，而不至于招致激烈的反对。最后，分配结果是否公平公正?相对公平公正的结果是分配所追求的基本价值。财政过程是社会财富分配的过程，财政法则是实现分配正义的制度体系。
在分配正义的内涵中，平等、公平、自由和效率均是其构成要素。在最为朴素的观念中，平等是衡量正义的基本标尺，公平是确保人类活动积极性的重要因素，自由则被视为整个法律中正义哲学的中心，而效率是对财产权利用的重要结果。财政绩效与上述分配绩效在本质上是一致的，因此，可以把分配正义确立为财政绩效的法治标准。
法律是资源配置的手段，具有促进分配正义的功能。“正义是社会制度的首要价值。法律和制度，不管如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造和废除。”分配正义不仅是法律效果，同时也是社会效果。如同形式法治和实质法治的关系一样，法律效果与社会效果似乎也被认为存在矛盾。其实，形式法治向实质法治转型的必然性是法哲学认识论的判断，而在实践论的层面上，形式法治与实质法治是统一的。
如此看来，所谓法律效果与社会效果的矛盾其实是一个伪问题。法律效果与社会效果冲突说明正义的标准存在偏差，需要加以调整而不是从效果上寻找差异。分配正义的实现不仅是财政法的观念，更是一种实践。因此，从财政绩效作为一种财政实践的效果来看，将分配正义当作财政绩效的法治标准也是恰当的。
三、预算绩效与预算监督：财政绩效的法治载体
财政法对财政的认识分为三个基本的层次。首先，财政是一种行为，是为了满足公共需要而进行社会财富分配的系列行为，包括财政收入、财政支出和财政管理;其次，财政是一种制度，是财政行为所遵循的规则体系和依赖的主体机构;最后，财政是一个系统，它包括了财政活动中各有关主体之间的关系。财政绩效也可以分别从行为绩效、制度绩效和系统绩效的角度来观察。
而财政绩效与财政监督之间形成了一种互动的关系。也就是说，财政绩效需要通过实施财政监督加以促进和保障，同时财政绩效也引导构建有利于财政监督的法律制度。在实践中，无论是哪种意义上的财政绩效，都需要通过具体的财政运行方式来实现。同样的道理，财政监督制度也必须在具体的财政活动场景下加以完善。
预算是财政得以运行的一个基本载体。从某种意义上说预算就是财政的全部。尤其是在全口径预算管理之下，政府的全部收支均来自预算。可以说，预算是财政收支的执行过程，同时也起着财政监督的作用。学者认为，预算涉及的法律问题很多也很复杂，但是归结起来主要呈现为两个方面，即合法性保障和效率性评判。从绩效的角度考量，以上两个方面都体现着绩效预算的内涵。从预算绩效与预算监督的辩证关系来看，预算法正是通过推动预算绩效来实现其财政监督功能的。同时，通过构建有效的预算监督来保障预算的绩效。
1.基本载体：公共预算要求财政绩效
绩效预算是建立在结果导向之上的预算管理模式，它将预算绩效的评价视为一个关键性要素。需要指出的是，预算的绩效不仅体现在预算资金使用的效率和效果上——这只是绩效的一个方面，如果对预算绩效的关注仅此而已的话，那么公共财政就与私人财务没有区别了。同时，政府收支活动是否遵守了基本的程序和规则也应当是预算绩效的一个体现。换言之，我们不同意将预算绩效简单地理解为预算资金使用的效率、效果，因为这只是经济上的一种考量。公共预算所要满足的公共性需求远远超出这个范围。如果一笔预算支出花在了不应该花的地方，即使它具有很高的经济效益，也是没有绩效的支出。
由于预算具有综合性，政治学认为预算活动是一种政治的产物，主张从预算决策和执行的角度进行研究。例如，瓦尔达沃斯基(Wildavsky)在经验研究基础上总结出“预算过程实际上是一个政治过程”;经济学更关注公共预算的资源配置方式及其效率，比如科依(Key)提出了预算资金分配领域的经典课题——“科依问题”：“应该在什么基础上决定将资金分配给活动A而不是活动B?”
围绕这个问题，形成了以政治为基础来分配资金的政治预算理论和以经济为基础来分配资金的理性预算理论。在管理学领域，预算被认为是一个理性的决策过程，包含了控制、管理、规划等因素，重视预算的功能、绩效和计划。综合以上三个学科领域，有学者认为公共预算制度既是政治利益平衡方式，又是政府经济活动计划，同时也是一种行政管理方式。
尽管“绩效”概念所表达的思想最早产生于经济和管理科学中的“效率”，但是其发展和演变已经超出原有含义。特别是在与相应主体结合时，绩效所表现的含义具有特定性。在公共财政理念之下，预算必然是公共预算。公共预算的绩效从性质上说属于组织绩效，而且是公法组织绩效。在这种绩效评估的指标中，规范性和法治化占有相当重要的位置。可见，对公共预算而言，绩效也许主要不在于资金使用产生的经济效果，而主要是合法性，并且这种合法性需要从实质和形式意义上进行双重评价。也就是说，从预算层面来看，公共财政所涉及的资金收入、管理和支出符合财政法的基本原则，同时在程序上是公开和透明的。
2.逻辑脉络：预算绩效促进财政法治
在传统的财政法制度结构中，立法试图解决的重点问题是规范财政资金的分配过程，并保证公共财政资金合法合规运行。对于财政运行的目标以及是否实现预期的效果以及目标与效果之间的吻合度与偏离度均缺乏必要绩效评价机制，尤其是未能将这种评价结果与预算资金的拨付和财政问责相关联。
在法律运行的程序中，绩效评价的作用不啻于对法律制度的质量评价，更为重要的是将这种评价结果作为完善法律实施的科学依据。同时，对相关主体在执法活动中的行为进行回溯审查，并在辨清事实的基础上追究其违法行为的责任。在财政法的体系中，预算的功能是规范政府收支行为，同时约束政府的行为。预算规范和约束政府行为的能力如何则需要通过预算执行的效果加以评估。
因此，预算绩效的评价结果是实施财政监督的基础。如果没有科学的绩效评价，就无从发现政府在编制和执行预算过程中的行为是否有所失当;或者取得了相应的绩效评价，但未能将其运用于预算的改进以及对不当行为问责，那么预算绩效的意义也将大打折扣。可见，预算绩效对于预算监督具有引导和塑造的功能。科学完善的预算绩效评价机制及其合理运用能够避免预算监督权在实际运行中被架空，这有效促进了预算监督制度实际效果的达成。
追求和注重绩效的预算管理方式被称为绩效预算。从发达国家的经验来看，绩效预算通常依赖较好的法治环境方能实施。现金支出的绩效预算要求各个部门的预算编制和管理重心从资金投入转向资金效果，这种转型使政府的行为更加规范，并且更加注重资金使用的效率。 预算绩效报告的公开也将使纳税人有机会监督政府财政行为，从而进一步约束政府理财的行为。因为政府的预算绩效报告构成社会公众监督政府的重要依据。
当然，更为理想的效果是将绩效信息充分运用到预算的编制和决策之中，以绩效导向来强化预算的约束功能。然而从实践来看，这的确需要较高的成本。不过从目前的经验来看，绩效预算仍然是有价值的理性选择，至少可以将其作为未来预算决策的依据，同时可以向纳税人传递预算程序中的信息。
3.制度根本：财政监督提升预算绩效
绩效预算具有提高政府预算行为效率的功能，但是这种功能的实施需要以绩效评价结果作为依据来改进现实中的预算安排。如何确保预算绩效评价结果的科学性以及如何将预算绩效评价结果恰当使用则不是预算绩效能够独立解决的问题，需要相关的制度联动。预算绩效与预算的财政监督功能是密切相关的。有学者将其统称为预算绩效监督体制。从根本上说，无论是预算绩效还是预算监督，目的都是让议会在预算中更好地行使决定性权力。
在实践中，现代国家的议会不仅是一个立法机构，同时也是一个政治性主体。在预算决策方面，议会难免会受到政治因素的影响，如为了避免政治冲突而迁就政府预算中某些不合理的部分。尽管从管理的角度看，议会不可能在预算的所有问题上做到尽善尽美，但是从法治的角度出发，这种做法缺乏规范性。为了维护预算法治的权威性，在每一个具体的预算安排上都应当追求理想的善治目标。为了最大限度地减少预算决策中的非规范性，确保议会切实从维护公共财产利益的角度行使预算权力，有必要赋予议会相应的预算监督能力。
除了法律规定的预算审议和批准程序之外，议会行使预算监督权的方式可以更加多样化。在代议制下，议员的监督能力可以通过密切联系选民得到扩展。从根本上看，这是人民监督政府的权力逻辑。以监督权来促进预算绩效的提升就是改善原有的审议程序，通过社会监督的方式发现预算中可能存在的绩效较差的不合理安排，使这种绩效较低的预算安排进入公共讨论和评价的视野，有利于获得纠正的机会。
更为重要的是，财政监督可以对绩效差的预算编制和执行主体及相关责任人实施问责，通过法律责任和政治责任约束来有效改善预算绩效。从预算绩效和预算监督的关系来看，二者之间具有较多的互通性。如果说预算绩效是从政府管理的视角寻求约束和管理政府的新途径，那么预算监督则是在传统的法治道路上坚持限制政府权力的基本目标。预算绩效与预算监督的结合能够有力地将现代预算打造成管理政府的工具。
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