2020年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上明确指出，应当发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。以此为指导，司法部于2020年11月24日公布的《行政复议法(修订)(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)第1条明确将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写入立法目的条款。这既是对行政复议体制机制、改革的目标引导，也是对行政复议制度整体功能的重新定位，直接涉及本次修法的顶层设计问题，对进一步优化提升整个行政复议制度体系以及具体制度的修改都具有重要指导意义。那么，究竟应当如何准确理解行政复议的主渠道作用?其正当性基础是什么?又应当如何选择适当有效的制度来更好地发挥其主渠道作用呢?本文拟围绕这一修法新增条款，对这些问题做些初步探讨。
一、行政复议作为主渠道的目标导向及其正当性基础
何谓“主渠道”?从其字义理解，就是原则上只要是行政复议渠道能够解决的行政争议问题，都应尽量通过这个渠道予以解决。“主渠道”定位的提出，实际上意味着更好发挥和实现行政复议化解行政争议的主渠道作用，已经成为我国行政复议制度改革的核心目标导向。同时，这也意味着本次修法应当按照这一核心目标导向来设计制度、构建程序，确保大多数行政争议是通过行政复议的渠道而不是行政诉讼渠道，更不是通过信访渠道来解决。
(一)行政复议作为主渠道的目标导向
立法目的，即一部法律所追求的基本目标和价值功能，是一部法律统领性的灵魂条款，直接关系到这部法律的制度设计，影响到这部法律的实施效果及其整体功能的实现。将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写入立法目的条款，就是要充分发挥其对行政复议制度的整体功能定位及其具体制度运行的核心目标导向作用。
1.行政复议作为主渠道将对其整体的制度功能定位产生重要影响。我国学界和实务界对行政复议制度的功能认知，经历了一个由单一功能到复合、多元功能的变化过程。行政复议制度的多元化功能与其性质定位密切相关。根据通说，行政复议是“具有司法性因素的特殊行政行为”“行政机关内部监督和纠错机制”和“国家行政救济机制”。[1]与此相应，行政复议兼有“化解争议”“监督行政”和“权利救济”的多元化功能。行政复议制度具有多元化功能，并非我国独有的现象。从域外行政复议制度来看，行政复议的功能也不局限于某一种或两种，而是包括解决行政争议、实现行政救济和层级监督等多元化的功能。[2]虽然这种多元化功能之间各具独立优势，但又并不是彼此对立、相互分离的，而是一个相辅相成、相互促进的有机统一的整体。只不过，随着化解行政争议主渠道作用的确立，行政复议整体的制度功能愈加偏向兼顾“公正”与“效率”之间的相互联结，这也正是国家增强行政复议整体功效推进的目标导向。从这个角度来看，行政复议不仅要公正地化解行政争议，而且要高效地化解行政争议。“公众对行政救济机制最迫切的期待是：成本低、效率高、纠错或救济及时，即他们所期待的公正性得到及时的满足，而公众最不愿意看到的是旷日长久的‘打官司’以及姗姗来迟、虚无缥缈的所谓‘公平正义’。”[3]对此，《法治中国建设规划(2020—2025年)》亦明确指出，要推进行政复议体制改革，整合行政复议职责，畅通行政复议渠道，到2022年前基本形成公正权威、统一高效的行政复议工作体制。
2.行政复议的具体制度设计和运行将围绕“主渠道作用”这一立法目的有序展开。从1990年的《行政复议条例》到1999年的《行政复议法》，再到2007年的《行政复议法实施条例》，我国行政复议制度已经历经了三次重要的立法变迁，其中立法目的条款亦随之发生了两次较大的变化和调整。从总体上说，经历了从“单一目的”到“多元目的”，再到“多层次目的”的演变过程。从法政策学视角分析，这主要源于“政府推动”和“政治决断”两个因素。正是这些因素的实质性影响，“基于立法目的对整部法律文本所具有的统摄作用，对行政复议制度的微观设计与运行产生了连锁效应，进而影响到行政复议制度整体功能的实现”。[4]因此，“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”这一立法目的条款的确立，并非只是宣示性的“虚文”，而是必将统领整部法律的具体条款设置及其实践运行。事实上，在行政复议作为主渠道的目标导向下，复议制度实践已经做出许多有益的探索。譬如，通过创新协调复议调解机制，在实质性化解行政争议的同时，坚持依法办案与化解争议并重，充分发挥了行政复议的监督功能。这既有效促进了行政机关依法履行职责，也切实保护了相对人的合法权益，从而实现了行政复议制度功能和效率的最大化。[5]
3.行政复议作为主渠道将有效改变现有行政争议化解格局。我国行政复议制度实践存在的一个突出问题，就是行政复议长期被看作行政机关系统内部的“自我纠错”机制，缺乏权威性和公正性。在发生行政争议时，相对人首选信访，其次是诉讼，最后才是复议，导致目前“大信访、中诉讼、小复议”的争议化解困局。这显然与行政复议作为化解行政争议主渠道作用的定位不相称。随着社会经济的发展，如果大量行政争议案件直接涌入法院，不仅会造成司法资源紧张，而且会因诉讼成本高、周期长，导致相对人权利保护的“实效性”难以实现。对此，习近平总书记也曾指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负!”[6]与行政诉讼、信访制度相比较，行政复议既具有“公正高效”“便民为民”的制度优势，又具有“权利救济”的制度价值。可以说，行政复议内在的、独特的制度优势和制度价值，使其得以成为化解行政争议的主渠道，并能够为相对人维护自身合法权益提供一种更加有效的权利救济方式。
(二)行政复议作为主渠道的正当性基础
我国30多年来的行政复议制度实践已经表明，行政复议作为行政机关体系内部一种重要的层级监督和纠错机制，对于有效促进法治政府建设、监督行政机关依法行使职权，具有特殊、独立的功能优势。然而，我们也必须充分认识到行政复议并不是一种纯粹的内部层级监督和自我纠错机制，其程序启动必须依赖于行政相对人基于自身权利救济而提出的复议申请。因此，要想真正让相对人的合法权益获得有效救济，就必须充分发挥行政复议实质性化解行政争议的主渠道作用，并监督行政机关依法履行职责。从行政争议两造解决争议的目的、过程、本质观察，行政复议制度是行政争议双方的合意之选，亦是“权利救济”与“内部监督”的复合。[7]这亦表明，行政复议在本质上具有“准司法”性质，兼具“化解争议”“权利救济”和“监督行政”功能。这三者之间在逻辑上，既相互独立，又相互依托和支撑。其中，化解争议是基础性功能，权利救济是价值性功能，监督行政则是原生性功能。这种功能定位亦符合行政复议制度内部的固有秩序，且能够为行政争议双方所理解、掌握。随着行政复议化解行政争议主渠道作用的确立，复议制度似乎更侧重于“化解争议”这一基础性功能。但是，行政复议主渠道作用的发挥和实现并非立法或政策设计的单向选择，而应以“权利救济”作为行政复议主渠道作用的价值基础。可以说，“权利救济”使得行政复议的功能和效力都获得了正当性基础。
1.“权利救济”体现了行政复议化解行政争议主渠道作用的价值追求。行政复议作为一种行政救济制度，其本意就是通过行政复议渠道在实质性化解行政争议的同时，实现相对人的合法权益保护，而能否实现相对人权利保护的“实效性”则是行政复议主渠道作用发挥的最基本问题。这不仅是行政复议制度所追求的核心价值，同时也是其法治优势之所在。“现代法治追求的是以良法善治为核心的制度化治理，它以法治的人民性为本质要求、以保障社会公平正义和人民权利为根本价值取向，是制度之治的最高形态。”[8]如果一味将行政争议案件纳入行政复议渠道予以化解，而忽视行政复议主渠道作用的价值追求及其正当性基础，即使行政争议被化解，行政复议制度“切实保障社会公平正义和人民权利”的价值仍然不会实现。习近平总书记多次强调：“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”[9]这一重要论断深刻揭示了“公平正义”这一法治的核心价值追求。2019年10月，党的十九届四中全会明确将“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利”作为中国特色社会主义制度和国家治理体系的13个显著优势之一。[10]在这里，特别强调的法治优势是“切实保障社会公平正义和人民权利”，进一步深化了对法治一般规律的认识。公正，从根本上说是人民的权利问题。[11]
讲法治，说到底就是要坚守公平正义，根本目的在于保障人民权利。尽管行政复议作为一项化解行政争议的具体制度，可以具有自身特殊的价值，但其核心宗旨仍然应当是保护人民群众的合法权益，必须始终坚持复议为民，让人民群众在每一件复议案件中都感受到公平正义。自《行政复议法》实施以来，全国各级复议机关已办理案件247.8万件。其中，立案并审结204.9万件，纠正违法或不当行政行为29.6万件，纠错率达14.4%，约70%的审结案件实现案结事了、定分止争，维护了相对人合法权益。[12]作为化解行政争议主渠道的行政复议应以“权利救济”为其价值基础。这不仅是其主渠道作用发挥的正当性基础，而且是其主渠道作用实现的价值渊源。
2.以“权利救济”作为行政复议发挥主渠道作用的价值基础，能够有效回应复议制度的实践需求及其功能导向。当前，我国行政复议制度实践面临的一个突出问题是相对人不愿选择复议渠道解决行政争议，导致复议案件数量偏少。究其原因，主要是长期以来行政复议法过度强调复议制度的内部监督功能，导致其具体制度设计、运行带有极其浓厚的行政化色彩，出现程序“空转”等问题，难以保证复议裁决结果的客观性和公正性，无法为相对人提供有效的权利救济。“行政复议制度的行政性过强，在制度设计上过于强调内部的自我监督，忽视纠纷的解决，忽视对相对人权益的保护。”[13]而以“权利救济”作为行政复议主渠道作用的价值基础，能够有效回应行政复议制度客观、公正的实践需求，充分反映相对人权利救济的要求和期望。否则，一旦相对人不愿意选择行政复议，其监督功能就无法启动，化解争议的功能更是无从谈起。在德国，这种行政内部监督亦被界定为是以公民的法律保护申请为条件的自我监督，这种自我监督有助于减轻法院负担，并且将公民权利作为首要的目的。[14]所以，“行政复议程序第一位的功能在于为权利受到国家影响的公民提供救济”。[15]总的来说，“权利救济”是行政复议主渠道作用发挥和实现的价值衡量器。行政复议的具体制度设计、运行必须始终贯彻相对人权利保护的“实效性”理念，确保相对人能够通过复议渠道获得有效的权利保护。
当然，将“权利救济”作为行政复议制度的价值基础，就必须坚持复议高效便捷与公正公开相统一的基本原则。落实在制度设计层面，既要充分彰显行政复议灵活简便、专业高效、便民低成本，从而有利于化解行政争议的内在天然优势，也要切实有效弥补其独立性、公正性与公开性不足的劣势。譬如，在行政复议体制改革方面，要求坚持方便群众行政复议的目标导向，相对集中复议权，原则上由本级人民政府统一行使行政复议职责，同时在复议机构设置的具体层面，还必须设立相对独立的专门行政复议机构，直接隶属于本级人民政府，增强行政复议的独立性和公正性。在行政复议程序机制设计上，应当构建“繁简分流”审理模式，实现“简案快审、繁案精审”，提升办案效率和办案质量，但同时对于一些重大、复杂、疑难案件，要充分听取双方意见或者组织听证，并建立行政复议咨询委员会制度，以强化行政复议审理程序的公开透明与公正权威。
基于以上分析，笔者认为，本次《行政复议法》修改的一个重要指导思想，就是要更好地发挥和实现行政复议的内在制度优势及其主渠道作用，充分彰显“权利救济”这一价值性功能在修法中的引领和运用。为此，建议将《征求意见稿》第1条的目的条款表述为：“为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，发挥行政复议公正、高效地化解行政争议的主渠道作用，根据宪法，制定本法。”“权利救济”属于价值层面的直接目的，“监督行政”属于规范层面的间接目的，二者同属于具体的立法目的，而“化解行政争议的主渠道作用”则属于行政复议固有的基础性功能，可以归为抽象的立法目的。因此，这样的表述方式符合中国立法习惯及一般规律。
二、充分激发行政复议作为主渠道的内在制度优势
在我国，行政复议与行政诉讼、行政赔偿等同属于行政救济机制。与其他救济机制不同的是，行政复议具有专业性强、公正高效、便民为民、节约成本等内在制度优势。正是这种制度优势使得行政复议成为实质性化解行政争议的主渠道，并为相对人维护自身合法权益提供了一种更加有效的行政救济方式。但是，长期以来，由于行政复议的内在制度优势受到多种因素制约，复议职能分散且过度强调内部行政监督，导致其制度优势无法充分发挥，化解行政争议的主渠道作用亦未能实现。因此，亟待全面深化行政复议体制机制改革，通过完善相关复议制度，尽力解决自身存在的缺陷和不足，将其内在的制度优势充分激发出来，从而为发挥和实现行政复议的主渠道作用奠定基础。对此，《征求意见稿》在复议管辖、机构设置、审理程序方式等方面作出了一系列的修改完善，就是要从根本上克服行政复议作为化解行政争议主渠道的多种限制因素，确保行政复议能够更多地化解行政争议，更好地发挥其权利救济的价值性功能。
(一)改革行政复议管辖制度
我国现行《行政复议法》规定的体制机制是“条块结合”的管辖模式，其不方便相对人找准行政复议机关，导致行政复议案件和工作力量过于分散、办案标准不统一等问题，严重影响行政复议制度效能的发挥。针对这一问题，《征求意见稿》将“条条管辖为主”调整为“块块管辖为主”，全面实行行政复议权能的集中行使。也就是说，除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关由上级主管部门作为复议机关外，县级以上一级地方人民政府只设置一个行政复议机构，统一管辖以本级政府部门和下级政府为被申请人的行政复议案件。这不仅是对我国行政复议体制作出了重大改革，也是健全复议机构，加强复议工作队伍专业化、专门化等工作的前提。[16]但是，在中央层面，《征求意见稿》仍然保留了现行行政复议管辖制度的做法，即国务院部门自己作为复议机关，相对人对复议决定不服的，向法院起诉或者申请国务院最终裁决。
笔者认为，国务院最终裁决规则的存在，会导致相对人不选择最终裁决而直接向法院起诉。这不仅会冲击行政复议与行政诉讼之间的紧密衔接关系，而且有违司法最终解决原则。为此，可进行以下两方面的制度调整：一是，由国务院设立一个内设机构，代表国务院处理对所有部委的行政复议案件，对部委作出的原行政行为进行有效监督和约束;二是，取消国务院终局裁决的规定，对国务院部门行政复议决定不服的，以国家部委作为被告，直接向法院提起行政诉讼。此外，在保持现有行政复议机构设置在司法行政机关的情况下，为提升行政复议的公信力，应当对司法行政机关作为复议被申请人的案件管辖作出特殊规定，即规定由上一级主管部门作为复议机关，以避免出现“自己复议自己”的情况，从而更加契合法治国家程序正义的基本要求。
(二)健全行政复议机构及人员设置
行政复议案件能否得到公正审理，复议决定能否具有公信力，很大程度上取决于行政复议机构是否具有相对独立的法律地位，以及专业化、职业化的复议人员。
1.在行政复议机构设置上，应当保持行政复议机构相对独立的法律地位，避免当事人对复议机构的公正性产生怀疑。因此，在行政复议权相对集中的前提下，应在行政复议机关内部设立相对独立的复议机构，专司行政复议职能，从而保证复议制度的公正性和权威性。然而，目前复议机构设立在司法行政机关，由其代为行使本级政府的行政复议职能，这明显有损行政复议的公信力和权威性。鉴于此，考虑到行政复议机构设置和职能的复杂性，可由政府根据具体情况确定将复议机构仍然设在司法行政机关，但加挂“行政复议局”牌子，独立开展复议工作，以使其在司法行政系统内相对独立;也可将复议工作职能整体划转到政府办公厅(室)。
2.为提升行政复议公信力和专业性，《征求意见稿》第62条新增行政复议委员会制度，即规定“县级以上地方各级人民政府应当建立政府主导，专家学者参与的行政复议委员会，研究行政复议重大事项，为办理行政复议案件提供咨询意见”。据调研，行政复议委员会的改革通过吸收体制外的人员，提高了复议机构案件裁判的独立性，增强了复议决定的公信力，有助于解决原来行政首长负责制下的复议工作产生的各项问题。[17]但是在此过程，亦需重构行政复议机关与行政复议委员会的关系，保障复议委员会的外部性，并完善相应审议程序。[18]
3.为提升行政复议案件的办理质量，需要吸纳更多优秀的人才进入复议队伍。当前行政复议工作缺乏吸引力，人才匮乏、素质偏低成为制约行政复议制度优势发挥的重要因素。因此，《征求意见稿》第6条明确提出“国家建立革命化、正规化、专业化、职业化行政复议人员队伍”。当然，在此基础上，还应当进一步建立专职行政复议人员资格制度，明确其任职资格及相关条件要求，并将其视为“准司法人员”，参照实行司法工作人员的津贴待遇及相关管理制度。相应地，也需要建立行政复议案件主办人员责任制，对其提出严格的法律责任要求。
(三)完善行政复议调解、和解制度
“多元化社会必然呈现多元化的矛盾，从而形成多元化的解决矛盾机制，中华民族崇尚和为贵，愿用调解方式解决纠纷，调解、和解则是其中一个重要机制。”[19]就其本质而言，这一重要机制的直接目的就是为行政相对人寻找利益最大化的解决方式，从而迅速、彻底化解行政争议。在行政复议实践中，虽然《行政复议法实施条例》已对行政复议调解、和解制度作了相关规定，但与现行《行政复议法》相比，《征求意见稿》还是首次在国家法律层面明确写入行政复议调解、和解制度。这不仅可以充分利用行政系统内部的资源优势化解行政争议，最大限度发挥行政复议制度高效、便民的独特优势，还可避免行政主体在化解行政争议方面投入更多的财力和人力，从而维护社会公共利益。
根据《行政复议法实施条例》第40条和第50条的规定，目前复议调解的适用范围仅限于两种情形：一是，针对行政机关行使自由裁量权作出的具体行政行为;二是，当事人之间的行政赔偿或者补偿纠纷。和解的适用范围更为狭窄，仅包括第一种情形。以上两种情形均不涉及行政行为的合法性问题，且行政主体必须具有一定的裁量空间。显然，这个范围明显过窄，现实中的行政复议调解、和解适用也超出了这个范围。针对该问题，《征求意见稿》除了明确写入行政复议调解、和解制度外，还对其适用范围做了较大调整，即并没有将其严格局限于有行政裁量权的情形。若被申请复议的行政行为确实属于羁束行政行为，可以从调解、和解的内容不得违反法律规定的角度去把握，如果对此行为进行调解、和解，就是违反法律规定。据此，《征求意见稿》第43条规定：“行政复议决定作出前，行政复议机关可以按照合法、自愿原则进行调解，但不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”第82条规定：“申请人与被申请人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解，由申请人向行政复议机构撤回行政复议申请。”值得注意的是，不可调解无效行政行为。这是为了坚守法律底线，体现行政复议所兼具的监督功能，对于无效行政行为，不应进行调解，而应当明确宣告其无效。[20]此外，为防止调解、和解制度的滥用，无论是行政复议调解还是和解制度，都应当坚持合法、自愿原则以及不违反公共利益原则。特别是，在行政法律关系中，公共利益占据着比个人利益更为重要的地位，维护公共利益也是国家授权给行政主体的根本目的。行政复议调解、和解制度的适用，必须遵守“不违反公共利益原则”，不得以损害公共利益为前提而换取息事宁人的结果。
(四)增设行政复议案件繁简分流制度
当前行政复议案件数量不断攀升，类型也越来越多样化，导致案件审理难度增大，案多人少矛盾突出。为实现办案资源优化配置，进一步提高办案效率和办案质量，需从改革案件审理机制入手，根据案件的不同类型，实行繁简分流、分类审理。“复议案件的繁简难易应当通过程序分流来解决，即重大疑难案件适用一般程序，简单案件适用简易程序。”[21]因此，《征求意见稿》在行政复议程序中，除了案情重大、疑难、复杂的案件，以及事实或者法律适用存在较大争议的案件专门设置了“听证程序”之外，还新设立了行政复议简易程序制度。针对一些简易的案件，即事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，可以适用简易程序，设置更短的复议期限，采取口头听取意见，以及书面审查等灵活多样的审理方式，依法快速办理。这是因为，为充分发挥和实现行政复议化解行政争议的主渠道作用，复议案件的数量势必呈现井喷局面，而为有效应对复议案件数量急剧增长的局面，构建行政复议简易程序制度非常必要。这使得行政复议的审限整体上短于行政诉讼，更有利于发挥行政复议制度便捷、高效的优势。然而，已经适用简易程序审理的行政复议案件并非不能转化为一般程序审理，当行政复议机构发现该案件不适用简易程序时，可依职权将案件转为一般程序审理。
除此之外，笔者建议进一步简化送达程序，创新送达方式。这不仅是为适应现代网络社会需求，而且是为提升送达效率。行政复议机关在复议决定作出后应采纳更多便捷的送达方式，如微信、手机短信、电子邮件等互联网渠道。此外，为保证准确有效送达，应规定申请人在复议申请书中明确送达方式，以及相应的法律责任。若申请人在明确送达方式后，因其提供的通讯信息不准确，导致行政复议决定书无法被申请人实际接收，由此产生的不利法律后果应由申请人承担。
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