摘要：《维也纳条约法公约》赋予各国广泛的自由裁量权以决定如何履行条约。由于条约——其规制性条约——对缔约国的影响不断增强等原因，国内法院适用条约变得更加复杂，导致条约司法适用制度实践的国别化趋势日益明显。为完善我国条约司法适用制度，有必要确立衡量这一制度的基本标准和构成体系。这一制度既要有效保障我国法院准确适用条约，也要恰当体现我国宪制架构、对外关系目标等背景性因素，包括条约效力和解释等在内的构成性要素和机构间关系和能力建设等在内的支持性要素。完善我国条约司法适用制度应当特别重视统筹推进国内法治和涉外法治、推进国家治理体系和治理能力现代化、百年未有之大变局，尤其是《对外关系法》的颁布实施等新背景提供的新机遇、提出的新要求及带来的新挑战。机构间关系安排对于我国完善条约司法适用制度，尤其法院准确适用条约具有特殊重要性，我国立法、行政与司法部门应当努力构建完善的机构间关系安排。
关键词：条约;司法适用;衡量标准;机构间关系;涉外法治
作者 |蔡从燕(法学博士，复旦大学法学院教授)
来源 |《法学家》2024年第6期“主题研讨二：统筹国内法治和涉外法治”栏目。
因篇幅较长，已略去原文注释。
目录
导言
一、我国条约司法适用制度的衡量标准与构成体系
二、完善我国条约司法适用制度：新机遇、新要求与新挑战
三、我国条约司法适用制度完善中的一个特殊问题：机构间关系
结语
导言
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调“建立一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务、法治人才培养的工作机制”。条约法律适用应是这一工作机制的重要组成部分。20世纪90年代以前，多数国家的法院尚未大量适用条约，这表明法院在缔约国履行条约方面尚未发挥重大作用。进入20世纪90年代后，适用条约成为法院的经常性实践，这极大推动了关于法院适用条约的研究。晚近关于法院适用条约的研究呈现出一个突出特征，即在条约的适用模式、效力与解释等传统教义学问题之外，人们更多地讨论缔约意图、条约内容及适用效果对法院处理上述教义学问题的影响。这反映了在一系列新背景下法院适用条约面临的新问题与新挑战。这些新背景尤其指国际法的“规制转向”，即国际法日益广泛而深刻地调整国内治理事务。重要实践之一是，在调整私人间权利义务关系的民商事条约外，各国缔结大量涉及政府规制权的条约。这增加了法院适用条约的机会，但此类规制性条约因其涉及更广泛的利益(比如国家利益、私人利益和社会公共利益等)和行为体(比如不同的国家权力机构)也使法院面临更复杂的挑战。其结果是，全球范围内的条约法实践呈现出一种结构性特征：一方面，缔约制度趋同化，主要表现为一国规定更严格的缔约程序，尤其强化立法机关参与缔约决策过程;另一方面，履约制度国别化，主要表现为各国在决定如何履约时考虑更多的因素。人们对于法院适用条约的功能的认知也发生了重要变化，即法院适用条约既是履行国际义务，也是塑造国际法，甚至是实现对外关系目标的一种途径。直言之，一国不局限于从履行条约义务角度，而是日益从更宽阔的语境中理解条约司法适用制度。应当指出的是，履约实践的国别化趋势及一国对履约实践认知发生变化的影响是复杂的，既可能有助于发展条约法，也可能损害条约适用的统一性甚至条约的权威性。
与许多其他国家不同，我国《宪法》并未包括国际法或条约条款。即便一些部门法包含条约适用条款，但它们并未解决条约适用涉及的所有问题，由此极大制约了我国法院积极、准确适用条约。针对我国条约司法适用制度的完善，学者们提出了许多建议，包括明确条约效力、完善条约解释、公布指导案例及建立条约适用逐级汇报制度。既有研究是有益的，但存在两个重要不足。第一，既有研究主要基于我国法院适用商事类条约的实践，从教义学角度研究条约法中的传统问题，如条约适用模式、条约效力和解释。然而，我国条约法实践日益丰富且复杂，尤其晚近条约司法适用制度实践的国别化趋势表明，这一研究思路是不够的。在我国统筹推进国内法治和涉外法治、推进国家治理体系和治理能力现代化、提高国际法律话语权与影响力以及维护国家主权、安全和发展利益等新背景下，既有研究的不足尤其明显。第二，2023年颁布实施的《对外关系法》首次为我国法院适用条约提供了一般性依据和指南，但该法在促进法院适用条约的同时也引发了一系列新问题，因此必须结合该法的规定开展进一步的研究。
本文无意重复既有研究的思路与内容，侧重从教义学角度考察我国条约司法适用制度存在的具体问题并提出相应建议，尽管本文仍然部分涉及这些问题或建议。本文的主要研究目的是，讨论完善我国条约司法适用制度的前提性理论问题并揭示影响我国完善条约司法适用制度的新因素，从而为采取具体的完善措施提供指南。为此，本文首先阐述我国条约司法适用制度的衡量标准和构成体系，其次考察完善我国条约司法适用制度在一系列新背景下面临的新机遇、新要求和新挑战。鉴于机构间关系对于我国完善条约司法适用制度至关重要但未受重视，本文专门予以讨论。
一、我国条约司法适用制度的衡量标准与构成体系
如前所述，晚近许多国家倾向在超越履行条约义务的更宽阔的语境中理解条约司法适用制度，并且开展国别化的条约司法适用制度实践。这提醒我国在完善条约司法制度时固然可以借鉴美国等国丰富的法律实践，但更应立足本国的条约法实践及更广泛意义上的国情。这实际上是要求我们在寻求完善条约司法适用制度前要明确这一制度的衡量标准与构成体系，从而在标准与内容上为采取具体措施提供根本性指南。
(一)我国条约司法适用制度的衡量标准
毋庸置疑，条约要真正发挥预期作用根本上取决于其获得缔约国的履行。由此，《维也纳条约法公约》第26条规定：“凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行”;第27条进一步规定，除非存在严重违反国内法规定的缔约权限之情形，“一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约”。鉴于法院适用条约是缔约国履行条约的一种方式，条约司法适用制度的首要目的应当是确保法院准确适用条约。直言之，确保法院准确适用条约是衡量一国条约司法适用制度先进性的一个标准。根本上说，准确适用条约是要求法院准确处理国际法与国内法间的规范性关系。如上所述，在规制性条约兴起及履约制度国别化趋势日益明显背景下，晚近法院在准确处理国际法与国内法关系方面面临更大挑战，这要求法院更好地利用传统工具，比如《维也纳条约法公约》规定的条约解释方法;一国也应当考虑为法院提供更多的支持。同时，晚近条约司法适用制度实践的国别化趋势表明，国内法院在适用条约时更多地考虑本国所具有的特定背景性因素，如经由法院适用条约体现塑造国际法的国际法律目标乃至更广泛的对外关系目标。直言之，确保法院适用条约时恰当体现这些背景性因素是衡量一国条约司法适用先进性的另一个标准。这既要求法院自身对于这些背景性因素更具有敏感性，一国也应当考虑为法院提供更多的支持。
就我国而言，整体上说，以往我国法院侧重第一项标准。最高人民法院素来要求各级法院准确适用条约。但诚如本文第三部分揭示的，我国法院适用条约的背景发生了一系列重要变化，因而第二项标准应该获得更多重视。
我国法院以往侧重准确适用条约，既源于《维也纳条约法公约》及我国缔结的其他条约的内在要求，也与改革开放后我国在国际法律秩序中的规范性目标密切相关，即法院准确适用条约是促进我国融入国际法律秩序、接受国际规则的一种表现与手段。
那么，法院如何才能准确适用条约呢?条约解释始终是法院适用条约研究方面的核心议题表明，人们侧重从准确理解条约本身讨论法院准确适用条约。然而，在国际关系日益复杂及条约日益涉及国内治理的背景下，法院准确适用条约往往取决于与条约解释无关的国内法的完善并据此实现条约与这些国内法的协调性适用。以《对外关系法》第31条第2款为例，该款规定：“条约和协定的实施和适用不得损害国家主权、安全和社会公共利益。”在百年未有之大变局背景下，我国在维护国家主权、安全与发展利益方面面临更复杂的挑战，为此我国大力加强国家安全立法。显然，维护我国相关国家安全法律的实施是判断法院是否准确适用条约的重要标准。通过为处理条约与相关国家安全法的关系提供明确依据，《对外关系法》第31条第2款有助于保障法院准确适用条约。
当然，条约终究是法院适用行为的对象，因而确保法院准确理解条约本身的传统思路仍然至关重要。从这个意义上说，《维也纳条约法公约》规定的条约解释方法是确保法院准确适用条约的关键。如所周知，该公约规定的条约解释规则因其权威性——既作为条约规则规定于大量的条约，又构成了习惯国际法规则——获得普遍接受，并且我国也是《维也纳条约法公约》的缔约国。2015年最高人民法院发布的《关于人民法院为“一带一路”建设提供司法服务和保障的若干意见》[以下简称《“一带一路”意见》(2015)]首次明确提及《维也纳条约法公约》。该意见规定，为准确适用条约，各级法院要“严格依照”《维也纳条约法公约》的规定，尤其“根据条约用语通常所具有的含义按其上下文并参照条约的目的及宗旨进行善意解释”，后者直接源于《维也纳条约法公约》第31条第1款。然而，人们有必要重新评估《维也纳条约法公约》规定的条约解释方法在法院准确适用条约中的作用。首先，条约的“建设性模糊”特征在国际法的规制转向背景下日益明显。这降低了《维也纳条约法公约》规定的条约解释方法对于法院适用条约的指引作用。在法院可以直接适用条约——即法院无法借助于转化模式下制定的实施性法律——的情况下，这一问题更为突出。其次，《维也纳条约法公约》在履约方面针对的是作为整体的缔约国，而不考虑具体的国内履约机构。然而，条约日益涉及国内治理使得确定恰当的国内履约机构变得日益重要，而《维也纳条约法公约》规定的条约解释方法无法解决这一前提性问题。再次，《维也纳条约法公约》第27条表明该公约根本上采取的是国际主义模式，即强调缔约国切实履行条约义务。但一国缔结条约的根本目的是维护与促进国家利益，这在条约日益涉及国内治理事务及国际关系趋于复杂化背景下显得尤其重要。近年来，在努力在条约中为缔约国规定更大政策空间的同时，许多国家还试图通过国内法确保履行条约不损害国家利益，如更多采取转化方式适用条约，据此通过实施性法律澄清、补充甚至某种意义上限制特定条约条款。这意味着法院在适用条约时较之以往要更多地考虑国内法乃至一国的对外关系目标等因素。最后，《维也纳条约法公约》规定的条约解释方法本身存在不确定性，并且从缔约背景看主要并非针对国内法院适用条约的情形。总之，国内法院在《维也纳条约法公约》之外应当获得更多指引，特别要更多考虑国内法等其他因素，如此方可确保准确适用条约。
就第二项标准而言，晚近条约法实践表明，一国的社会制度、宪制架构、国家发展及对外关系战略等背景性因素对履约的影响甚至制约作用日益明显。我国现行条约司法适用制度已经初步体现了社会主义制度等背景性因素。1987年12月4日，原外经贸部发布的《关于执行联合国国际货物销售合同公约应注意的几个问题》指出，我国在加入该公约后有义务予以实施。最高人民法院迅速向各级法院转发该文件，并要求正确执行该公约。在中国积极推动“一带一路”建设背景下，法院适用条约的政策更是发生了重要变化。较之以往只要求法院准确适用条约，2019年最高人民法院发布的《关于人民法院进一步为“一带一路”建设提供司法服务和保障的若干意见》[以下简称《“一带一路”意见》(2019)]要求法院“积极适用”条约，这是最高人民法院首次表达如此积极的态度。这一司法政策显然是为了配合我国推动“一带一路”建设，本质上体现了社会主义制度对于我国司法机构服务国家发展战略的内在要求与司法机构的自觉行动。
然而，在确保法院准确理解条约适用的背景性因素方面，既有措施仍然是不够的。不妨以社会主义制度下宪制架构为例进行简要说明。如所周知，社会主义制度是中国的根本制度，其根本特征是坚持中国共产党的领导。据此，法院在根据《宪法》独立行使审判权的同时，必须坚持党的领导，贯彻党的路线、方法和政策。进一步看，根据我国《宪法》第2条、第3条，法院与行政部门在人民代表大会领导下进行分工合作。不过，本文第四部分针对法院适用条约中的机构间关系安排的讨论表明，我国法院适用条约的体制机制仍需要进一步完善。
(二)我国条约司法适用制度的构成体系
前文关于条约司法适用制度衡量标准的讨论表明，构建完善的条约司法适用制度既涉及诸如条约效力和解释之类的旨在确保法院准确适用条约的内容，也涉及诸如宪制架构和对外关系目标之类的旨在确保法院适用条约时恰当体现一国所具有的背景性因素的内容。据此，借鉴条约法理论与实践，尤其是中外条约司法适用制度实践，笔者把我国条约司法适用制度的内容类型化为构成性要素和支持性要素。这一做法有助于强化我国条约司法适用制度建设的体系化。
构成性要素是指那些直接指导法院适用条约的规范性要求，包括适用条约的基本原则、条约地位与效力、适用条约方式及条约解释规则等。妥当规定、理解并适用这些要素是法院准确适用条约的关键所在，事实上这些也是理论界和司法界关注的核心内容。如前所述，与多数国家不同，在《对外关系法》颁布前，我国只是在某些法律中规定条约适用问题，并且主要针对条约效力问题。《对外关系法》针对条约适用规定了一般性依据和指南，但它也没有完全解决条约效力、解释之类的问题。
立法对于构成性要素的规定不完善，促使最高人民法院采取一系列措施。既有措施主要包括两类。第一类涉及条约地位与效力。比如，2012年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国涉外民事关系法律适用法〉若干问题的解释(一)》第4条规定涉外民事关系的法律适用涉及适用条约的，法院应当根据《民法通则》第142条第2款、《票据法》第95条第1款、《海商法》第268条第1款及《民用航空法》第184条第1款等规定予以适用。值得注意的是，在我国法律均未涉及能否适用对我国未生效条约的情况下，该司法解释第9条规定，如果当事人在合同中援引尚未对我国生效的条约，那么适用该条约不违反我国社会公共利益或法律、行政法规强制性规定，法院可以根据该条约确定当事人间的权利义务。第二类涉及解释方法。比如，最高人民法院通过处理国内法解释方法实质上处理了条约适用问题。这一做法首见于2002年《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》[以下简称《国际贸易行政诉讼解释》(2002)]。该司法解释第9条规定，法院审理国际贸易行政案件所适用的法律、行政法规的具体条文存在两种以上的合理解释，其中有一种解释与我国缔结或者参加的条约的有关规定相一致的，应当选择与条约规定相一致的解释，但我国声明保留的条款除外。这就是一致解释原则。《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要》[以下简称《涉外审判纪要》(2021)]将该原则扩大适用于涉外商事海事审判。此外，最高人民法院在《“一带一路”意见》(2015)中首次对条约解释方法作出一般性规定。
所谓支持性要素，是指保障我国法院恰当适用条约的制度与机制，主要包括机构间关系安排以及法院自身的组织、机制和能力建设等内容。支持性要素并非法院用以适用特定条约的具体规则或方法，但有助于法院准确适用条约。比如，即使一国法律规定了条约解释规则，但法官恰当运用这些规则有赖于其具有精深的国际法尤其条约法知识，因此能力建设对于法院准确适用条约至关重要。由于条约适用可能涉及复杂的对外关系目标理解与事实判断——这些可能超越了法官的专业范围，因而来自其他国家机构的支持对于法院准确适用条约极为重要。在支持性要素方面，最高人民法院制定了保障条约适用的诸多措施，比如加强培养熟悉国际规则的法官。鉴于机构间关系对我国构建完善的条约司法适用制度，尤其法院准确适用条约具有特殊的重要性，本文第四部分将专门予以讨论。
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