全国人大常委会备案审查意见的司法适用

摘要：近年来，全国人大常委会备案审查的制度功能呈现向司法领域延伸的趋势。备案审查意见在司法裁判文书中的被援引频次呈现出阶段性上升态势。诉讼当事人倾向于将备案审查意见作为支撑其诉讼请求的重要事实依据或证据材料提交法院。相应地，法院在裁判过程中也普遍表现出对备案审查结论的充分尊重与审慎采纳。备案审查的权威在于实施，法院负有实施备案审查意见的义务。当法官发现案件相关争议涉及备案审查意见时，应当遵循如下裁判路径：其一，排除适用已被认定为违宪或违法的法规范;其二，将备案审查意见作为选择适用适格裁判依据的根据，融入释法说理;其三，借助体系解释、目的解释等法律解释方法以及“对话式”法律修辞技艺，强化备案审查意见司法适用的效果，最终提升司法裁判的合法性与可接受性。

关键词：全国人大常委会;备案审查意见;司法适用;裁判依据

作者：王宇欢(法学博士，同济大学法学院副教授)

来源：《法学家》2026年第4期“专论”栏目。

因篇幅较长，已略去原文注释。

目录

引言

一、备案审查意见司法适用的实证考察

二、备案审查意见司法适用的正当性理由

三、备案审查意见的效力及其对人民法院的拘束效果

四、人民法院适用备案审查意见的制度构建

结语

引言

“完善和加强备案审查制度”是党的二十大报告中关于备案审查制度的重要论述。既有研究虽已较为系统地论证了备案审查的规范控制功能，但对其在司法实践中的功能拓展尚未给予充分关注。值得注意的是，近年来随着备案审查实践的深入推进，审查机关围绕规范性文件作出的合宪性或合法性判断呈现出日益明显的司法化适用趋势。这一制度变迁标志着备案审查正经历从传统的“抽象规范控制”向“具体司法适用”的功能拓展。

备案审查的权威在于实施。我国备案审查制度构建了多种灵活的纠错方案：从“沟通协商”到“书面审查意见”再到“纠正和撤销决定”。现有制度虽已明确规范被纠正和撤销后的法律后果，但尚未充分考虑从作出书面审查意见到修改、废止乃至制定新法之间的过渡期内的法律适用问题。作为法律适用的核心机关，人民法院在处理上述规范衔接问题时面临着尤为严峻的挑战。2024年9月，最高人民法院在继续强调维护宪法权威的基础上，还特别提出“全面贯彻实施宪法”“必须在司法审判工作中把依宪治国的要求落得更实、更细、更好”“严格依照宪法执行司法解释、司法政策备案审查制度”的全新制度命题。在此背景下，如何立足于宪法实施的整体框架，在司法审判中构建并完善备案审查与司法审判之间的衔接联动机制，从而切实维护备案审查的制度权威，构成了本文的核心研究议题。基于此，本文从公开的司法裁判文书中援引全国人大常委会法制工作委员会(以下简称法工委)备案审查意见的实践考察出发，对搜集到的83份有效裁判文书展开系统分析，剖析人民法院在面对备案审查意见时的理论困惑与实践难题。在此基础上，本文运用传统法释义学研究方法，厘清备案审查意见在司法裁判中的应然功能定位，并进一步探寻其在审判实践中得以规范适用的可能路径。

一、备案审查意见司法适用的实证考察

(一)备案审查意见司法适用的总体状况

既有研究虽已就“备案审查意见的司法适用”问题展开初步探讨，但尚缺乏系统性的实证考察，未能充分揭示实践中存在的真实问题。为弥补上述研究的不足，本部分采用案例统计分析的实证研究方法，以“全国人大常委会”“法工委”“备案审查”或者相应规范性文件的名称等作为关键词，在人民法院案例库、中国裁判文书网、北大法宝、威科先行、Alpha等多个数据库中进行全面检索。经逐案筛选与去重，截止2026年1月1日，共获取83份有效裁判文书，构成了本文实证分析的基础样本。在此基础上，这一部分通过对裁判文书中关键变量的描述，系统考察备案审查意见在我国司法裁判文书中的时间分布、援引主体结构与具体情形、裁判结果与备案审查意见的一致性，以期客观呈现备案审查意见在我国司法实践中的适用实态。

1.样本裁判的时间分布

司法裁判文书对法工委备案审查意见的援引始于2017年。这一起点与法工委首次向全国人大常委会作备案审查工作报告的制度化进程相呼应，标志着备案审查制度的影响已实质性延伸至司法实践领域。在2017年至2020年间，案件数量初具规模并形成小高峰，集中于“地方性法规以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的规定”(以下简称“审计结果规定”)的相关争议。虽然2020年后案件数量略有回落，但2024年因《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)第88条第1款溯及力审查意见的出台，案件数量有所回升。总体而言，2017年至2025年间，司法裁判对备案审查意见的援引整体呈现出阶段性增长趋势，已成为我国司法实践中一项可见的、具有制度意义的客观现象。

2.援引备案审查意见的主体结构与具体情形

从援引主体的分布来看，当事人主动援引备案审查意见构成了样本中的主要情形(63次)，占比高达72.4%(援引总频次87次)。其具体实践可区分为两种路径：多数情形下(53次)，当事人主动援引备案审查意见作为支持其诉讼主张的权威依据，并将其融入诉讼说理之中;少数情形下(9次)，当事人将备案审查意见作为证据材料提交至法院，用以证明特定法规范存在合宪性或合法性问题。除此之外，司法实践中尚存在具有价值宣示功能的特殊援引情形(1次)。值得说明的是，部分案件中当事人将备案审查意见既作为事实理由提出，又作为证据材料提交。另有部分情形下，当事人与法官均引述了备案审查意见，因而导致援引总频次高于样本案件总数。

从诉讼策略角度看，之所以存在两种典型援引情形，主要源于当事人对备案审查意见在诉讼中功能定位的差异化运用。在第一类援引方式中，当事人将备案审查意见所蕴含的合宪性或合法性判断嵌入部门法规范适用的论证链条，通过建构权威性的说理依据以实现实质性论证。第二类援引方式则呈现出独特的程序法特征。鉴于法官对当事人提交的证据材料负有审查认定的法定义务，当事人将备案审查意见作为证据提交，可在程序上迫使法官作出必要回应。此种方式巧妙利用了证据规则的程序刚性，通过将备案审查意见转化为证据能力的技术性判断，有效降低了法院回避审查该意见的可能性。尽管这两种方式在诉讼策略上存在差异，但其本质目的具有内在统一性，旨在激活备案审查制度在司法裁判中的规范控制功能，通过构建下位规范与上位法存在实质性抵触的法律论证框架，请求法院依法适用上位法或者其他适格法规范，最终支持自己的诉讼请求。

相比之下，法官主动援引备案审查意见的情形相对有限(24次)，占比仅为27.6%。这表明，法官在援引备案审查意见时呈现出较为显著的被动回应型特征，其启动依赖于当事人在诉讼中的先行引述。具体而言，在当事人将备案审查意见作为证据提交的9起案件中，法院均通过证据规则对其进行程序性审查并作出回应，但普遍否定其证据属性。而在当事人将备案审查意见作为事实理由提出的情形中，法官则享有更大的裁量空间：部分法官回应了当事人提出的备案审查意见，并将其作为辅助性论证材料融入司法判断;另一些法官则未予正面回应，转而通过独立的规范解释与适用完成论证。

3.裁判结果与备案审查意见的一致性

为系统探究裁判结果与备案审查意见之间的一致性，以下首先对样本裁判文书进行初步归纳，将其划分为八大类型，并在此基础上分析案件类型对裁判结果的潜在影响。在样本处理上，本部分排除了仅涉及程序问题的裁定以及那些仅作价值宣示而无关事实判断的9个样本，最终以74个有效样本作为分析基础。

表1裁判结果与备案审查意见的一致性程度

基于表1可以看到，绝大多数案件(95.9%)的裁判结果与备案审查意见保持一致。尤其在涉及《公司法》第88条的案件(14例)中，全部裁判结论与备案审查意见完全一致。值得注意的是，针对《公司法》第88条所引发的法律适用问题，法工委在2024年备案审查工作报告中明确指出，“公司法第八十八条规定不溯及既往……将督促有关司法解释制定机关采取适当措施予以妥善处理。”随后，最高人民法院于2024年12月24日发布《最高人民法院关于<中华人民共和国公司法>第八十八条第一款不溯及适用的批复》，明确要求“对于2024年7月1日之前股东未届出资期限转让股权引发的出资责任纠纷，人民法院应当根据原公司法等有关法律的规定精神公平公正处理。”基于此，只要法官根据有关法律的规定精神公平公正作出裁判，即便判定转让人、受让人承担连带责任的，亦应认为与备案审查意见中不溯及既往的核心原则相契合。这也在制度逻辑上解释了为何该类案件的裁判结论能够保持高度一致性。

然而，在极少数案件(3例)中，法院所作裁判与备案审查意见之间呈现明显分歧。其中两起案件为“梁某某诉新兴县广播电视台劳动合同纠纷案”所涉“超生即辞退”类争议。审理法院在裁判文书中指出：“因《广东省人口与计划生育条例》属于生效的法律规定，在没有被废止或者修正的情况下，具有法律规定的强制效力”。不难发现，法官在此实际上秉持了形式主义的司法立场，尽管存在备案审查意见，但相关规范尚未经法定程序予以废止或修正，因此仍应承认其形式上的有效性。据此，法官选择继续适用该规范作出裁判，便具有逻辑上的自洽性。此外，另外一起裁判不一致的案件则在后续再审程序中得以纠正。

(二)备案审查意见司法适用的理论与实践困境

从理论视角观之，即便相关法规范已被法工委认定存在瑕疵(以下简称瑕疵规范)，只要其尚未经法定程序修改、废止，乃至制定新法，仍应具备形式上的有效性。在此逻辑下，法官原则上并无必须遵从备案审查意见的义务，依旧可以适用瑕疵规范作出裁判。然而，实证分析却呈现出与上述理论推演完全背离的实践图景。在样本案件中，高达95.9%的裁判结果与备案审查意见保持高度一致。这一理论推演与司法实践之间的巨大反差，催生并确立了本文的两大核心议题。

首先，是何动因促使法官在瑕疵规范效力未决的情形下，仍倾向于遵从备案审查意见?从司法权的本质属性出发，其功能边界应严格限定于具体争议解决与个体权利救济，并不自动包含对抽象规范秩序的整体统合功能，但司法实践却呈现与理论推演完全相悖的场景，那么法官是否有权力(甚至有义务)尊重备案审查意见，其能否获得法理层面的体系化证成?其次，若此种遵从行为或义务能够获得法理证成，又应如何在司法实践中予以规范建构?具体而言，既然法工委已对瑕疵规范给出了结论，法官是否有必要基于个案，针对同一规范提出再次审查的请求?如果不能，法官又能否在个案裁判中直接援引备案审查意见?是作为裁判依据还是裁判理由?上述由义务证成到路径构建的递进式追问，构成了后续研究的基本框架与核心线索。

二、备案审查意见司法适用的正当性理由

备案审查意见司法适用首先需要回应的核心问题是，当法官在个案中遇到已被全国人大常委会认定违宪或违法的法规范时，是否负有超越一般审判职责、专门尊重并贯彻备案审查意见的特殊义务。对此，一个普遍的制度共识应在于，制度的权威根植于有效实施。备案审查制度的权威性固然源于全国人大常委会的宪法地位，但其真正落地生根更有赖于各类公权力主体对审查结论的实质遵从。人民法院作为法律适用的核心机关，其对备案审查意见的尊重态度与实施程度，直接决定备案审查制度能否从抽象的形式权威转向现实的实质权威。有鉴于此，本部分将从必要性与独立价值两个维度，系统论证司法实施备案审查意见的正当性理由。

(一)司法实施备案审查意见的必要性

全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，由其主导的备案审查工作具有明确的宪法授权，其审查对象覆盖行政法规、地方性法规、司法解释等各类规范性文件。相较于行政立法监督、司法附带审查等局部性监督方式，备案审查在我国立法监督体系中居于顶层位置，由此奠定了其制度权威的核心根基。基于此，全国人大专门委员会、全国人大常委会工作机构作出的备案审查意见，并非普通的内部工作文件或指导性意见，而是法定监督机关针对规范性文件合宪性、合法性作出的权威判断，对各级国家机关的规范适用活动具有天然的指引与拘束效果，从而形成应然层面的制度权威。

在实然层面，备案审查的制度权威不仅源于审查主体的最高国家权力机关常设机关的地位，更依赖于其在行政执法、司法裁判乃至社会生活等一切场域中的普遍遵从与一致实施。若备案审查仅停留于形式上的结论宣告，无法获得其他国家机构与社会主体的认同与实施，那么其制度价值将被架空，制度权威亦形同虚设，备案审查终将沦为缺乏实效的“无牙之虎”。人民法院是承接并落地备案审查结论的关键环节，理当肩负起维护备案审查制度权威的职责。因此，在司法审判过程中，法院面对全国人大常委会已经认定为违宪或违法法规范的适用问题时，虽存在多种可能裁判路径，例如技术性回避备案审查意见、选择适用其他法规范、将备案审查结论在裁判说理中附带援引，甚至直接依据备案审查意见作出裁判，但基于备案审查的制度权威，人民法院在审判活动中原则上不应采取回避立场，而应积极回应全国人大常委会作出的备案审查结论，通过具体的适用机制，在其审判职权范围内贯彻该结论所体现的宪法精神与法制统一的内在要求。正是通过这种在个案中的积极回应与贯彻落实，备案审查的权威在动态的实施过程中得以不断强化，有效防范司法裁判与宪法及法律的根本精神发生偏离。从实践来看，近年来公民与社会组织向全国人大常委会提出审查建议的数量持续增长。结合本文实证研究亦可发现，司法裁判场景中绝大多数备案审查意见，均由案件诉讼当事人主动援引提出。上述趋势充分说明备案审查制度的社会参与度与社会影响力正在不断攀升。在此背景下，面对当事人在诉讼过程中主动援引备案审查意见的情形时，法官理应积极回应诉讼当事人的法治诉求，通过审慎甄别并妥当选择涉案法律规范，凝聚司法层面的法治共识。