早在上世纪八十年代，工程总承包的理念就已经在我国确立。近年来，国家和各地方出台了一系列政策，大力推行工程总承包模式。工程总承包模式已经成为了我国建筑业改革发展的着力点之一，未来的空间十分广阔，对于广大企业，特别是有志于国际化、集团化、规模化的设计和施工企业而言，也是十分重要的机会。特别是投资期、建运并存期、建设后运营期、运营移交期等多个阶段的投建营一体化模式，更是给整个行业提供了更加广阔的前景。可以说，我国的工程总承包模式完善过程充分体现了与时俱进的特征。
一、我国工程总承包法规制度建设现状
工程总承包的理念在我国提出已有近四十年的时间，近年来各部门、各地方关于工程总承包的政策和法规文件也是层出不穷，对于推进工程总承包模式、推动建筑业转型发展起到了显著的积极作用。2019年12月23日，住房和城乡建设部、国家发展改革委联合印发了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(建市规〔2019〕12号，下称《工程总承包管理办法》)。2020年11月25日，住房和城乡建设部、市场监管总局发布了《建设项目工程总承包合同(示范文本)》(GF-2020-0216，下称《工程总承包合同示范文本》)。使得我国关于工程总承包的立法工作达到了新的阶段。
(一)工程总承包模式在我国确立理念的时间较早，近年来有关推进工程总承包的文件密集出台。
早在1984年，国务院就在《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》(国发〔1984〕123号)中指出，要建立起这样的一种工程承包公司：“接受建设项目主管部门(或建设单位)的委托，或投标中标，对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包，或部分承包。”而到了1987年，工程总承包模式已经开始获得相对独立的市场地位，由当时的国家计委、财政部、中国人民建设银行、国家物资局联合发布了《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》(计设〔1987〕619 号)。
近年来，我国政府多次发布文件要求推进工程总承包模式的发展。2016年5月20日，住建部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市〔2016〕93号)，文件明确提出：大力推进工程总承包、完善工程总承包管理制度、提升企业工程总承包能力和水平、加强推进工程总承包发展的组织和实施。2017年2月21日，国务院办公厅下发的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)提出：“加快推行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。加快完善工程总承包相关的招标投标、施工许可、竣工验收等制度规定。按照总承包负总责的原则，落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任。”各地政府部门关于工程总承包的规定同样也以政策性规范性文件为主，主要是根据中央的有关政策文件制定。
(二)《工程总承包管理办法》是国家行业管理部门对建筑业管理理念的集中体现。
2017年7月25日住建部市场监督管理司设计处委托中国石油和化工勘察设计协会召开了“关于进一步推进房屋建筑、市政行业工程总承包专题研究启动会”，建纬所应邀参会。会议确定由建纬所负责《工程总承包管理办法》的起草工作。两次公开征求意见后，住建部和国家发改委于2019年12月23日联合发布了建市规〔2019〕12号文件，《工程总承包管理办法》于2020年3月1日起施行。《工程总承包管理办法》的出台，使得意见得到了统一，对统一立法起到了重要作用，为今后更高层次的立法工作提供了基础。
1、符合国内自身建筑业改革的发展需要。
从1987年至今，国务院、住建部等先后发布了十余个规范工程总承包的政策性文件。为了配合建筑业改革发展的顶层设计，各省市已纷纷出台相关的配套地方性规定，均重点提出要求大力推行、加快推行工程总承包制度。可见，当前我国国内的建筑业改革，要求自传统的设计、施工等环节分开承包的制度，向集约型的工程总承包制度进行转变，已经成为呼声日高的当务之急。而随着国内建筑业改革的不断深入，尤其是新型装配式建筑、政府投资工程顺应改革之需，积极采用工程总承包模式，制定工程总称包专门法律规定，符合国内自身建筑业改革的发展需要。
2、有利于改变工程总承包立法不足且缺乏操作性的现状。
关于工程总承包，我国目前在国家层面尚缺乏高层级的法律规范。在法律层面，我国关于工程总承包的规定仅《民法典》《建筑法》及原《合同法》有涉及。但法律仅是原则上的一般性规定，没有对工程总承包的发包、再发包和专业分包、合同备案与施工许可管理、合同履约、监督管理、法律责任等问题进行系统的、详细的规定，缺乏可操作性。当前工程总承包的实践发展需求，可以说已远远超过现行已有的立法规范体系之实际，《工程总承包管理办法》的出台可以说正当其时。
3、有利于解决国家及各地方层面工程总承包规定矛盾冲突的问题。
国家和地方此前出台的各类规范性文件之间存在相互矛盾冲突之处，这在一定程度上阻碍了工程总承包活动在全国范围内的统一市场培育，也难以培养具有国际视野、懂得国际规则、具有国际竞争力的工程总承包商。因此，进行统一的工程总承包立法，有利于解决工程总承包现有立法相互矛盾冲突的问题，有利于确保工程总承包规定的一致性、先进性、国际性。
(三)工程总承包合同示范文本明确了工程总承包模式双方的权利义务关系，对于行业发展起到了规范作用。
建纬所自2018年3月起组建了由朱树英主任为组长的课题组，带领总分所律师开展工程总承包合同示范文本的修订工作。在此后的两年多时间里，建纬律师在住建部市场司设计处的统筹领导下召开数十次专项研讨、数易其稿。2020年11月25日，住房和城乡建设部、市场监管总局发布了《建设项目工程总承包合同(示范文本)》(GF-2020-0216)，自2021年1月1日起执行。
1、国家鼓励和推进工程总承包模式的政策文件完全有必要通过新的工程总承包合同示范文本来体现和落实。
近年来，国家层面对于工程总承包的推广予以了高度重视，各类文件呈现出了密集制定和颁布的态势。这一系列政策文件提出了新的经济形势下工程总承包发展的新思路和新要求，有必要通过拟制新的工程总承包合同示范文本来体现和落实。而且之前颁布的示范文本属于试行的文本，也确实需要根据新的规定和在试行过程中发现的情况和问题进行更新。
2、《工程总承包管理办法》强调了对工程总承包合同示范文本的使用。
《工程总承包管理办法》反映了目前工程总承包市场关注的热点问题，统一并规范了政府主管机关对工程总承包项目的监督管理，将成为我国今后推行工程总承包模式和继续深化工程总承包立法的最重要依据之一。对于工程总承包市场的法律监管同时也是工程总承包示范文本的制定依据。该办法第九条第三款“推荐使用由住房和城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包合同示范文本。”使得编制符合市场实际、规范当事人权利义务的合同范本势在必行。
之所以《工程总承包管理办法》对示范文本的使用予以明确，不仅是因为之前的示范文本拟制时间早于《工程总承包管理办法》，已无法体现新条款的相关规定;更因为其无法体现市场中已经运行多年的工程总承包模式发展的需求。由于《工程总承包管理办法》已施行，因此配套的新的合同示范文本就成为了全面贯彻执行《工程总承包管理办法》的题中之义。
3、新示范文本对于发包人要求的突出强调体现了工程总承包发展的最新趋势和市场的最新需求。
“发包人要求”即合同目的,必须达到双方能对工程范围及工程风险具有明确认知的要求。《工程总承包合同示范文本》将《发包人要求》作为合同第一个附件，紧随专用条件之后，并具有与专用条款同等的效力。具体包括：项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等明确要求。《发包人要求》对发承包双方特别是发包方提出了较之以往更高的要求，相关文件应尽可能清晰准确，对可以进行定量评估的工作，不仅应明确规定其产能、功能、用途、质量、环境、安全，还要规定偏离的范围和计算方法，以及检验、试验、试运行的具体要求。对于承包人负责提供的有关设备和服务以及对发包人人员进行培训，应详尽规定各程序中发承包双方的权责，这样才能尽可能地达到合同目的、准确预防纠纷以及有效化解纠纷。
二、完善工程总承包模式的新动能
近年来，伴随着高质量发展的要求，我国建筑业正发生深刻的变化，工程总承包模式的推广正是其中的显著表现之一。而《政府投资条例》的施行和全过程工程咨询的实践为完善工程总承包模式提供了新助力、赋予了新动能。
(一)《政府投资条例》对于推行工程总承包的要求和机遇。
2019年7月1日正式施行的《政府投资条例》(国务院令第712号)，作为我国政府投资领域的第一部行政法规，解决了之前政府投资管理缺乏上位法，以及现行行政规章、规范性文件权威性不足、指导性不够、约束性不强的问题。该条例的施行必然会对工程总承包模式的推广和规范产生积极的影响。
1、该条例要求合理确定并严格执行工期，对于确保政府投资工程总承包项目的质量安全和投资效益将会产生明显的积极作用。
在《政府投资条例》公布之前，我国行政法规对于任意压缩合理工期的行为也是有相应规定的。《建设工程质量管理条例》第十条第一款即规定：“建设工程发包单位不得迫使承包方以低于成本的价格竞标，不得任意压缩合理工期。”然而，由于《建设工程质量管理条例》规制的范围是各种类型工程的质量，在实践中上述条款往往难以抓住政府投资项目工期问题的“痛点”。对此，该条例第二十四条规定：“政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预。”相较于《建设工程质量管理条例》针对“不得任意压缩合理工期”，该条例强调的是“明确工期”、“严格执行”，不仅不可以任意压缩合理工期，也不可以无理由地延长工期，这样制定的目的在于既确保工程质量安全，又提升预算安排资金的投资效率。
2、该条例为总包人拒绝工程总承包项目的垫资要求提供了依据。
该条例第二十二条规定：“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。”第三十四条又规定：“项目单位有下列情形之一的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：……(五)要求施工单位对政府投资项目垫资建设;……”。该条例施行后，不论是行政领域还是司法领域，都要根据“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”的禁止性规定作出相应调整。
3、该条例将使能够发挥工程总承包优势、通过技术和管理降低工程造价的企业迎来重大利好。
在该条例施行之前，垫资现象的普遍存在直接影响到了政府投资项目决策的科学性、合理性和计划性，除了技术实力和管理水平，能不能垫资、能垫多少资也成为了选择承包商的重要考虑因素。国家和行业之所以大力推广工程总承包，一个很重要的原因在于这一模式可以发挥总包方整合协调的作用，通过对设计、采购、施工等阶段的统筹安排和有序衔接，有效降低工程造价、提高投资效率。如果业主方能够采用垫资的方式推进项目，资金的压力由承包商承担，甚至还能久拖不还，工程总承包模式降低成本的优势将不再有吸引力，这对工程总承包模式的推广甚至于行业的发展都是明显不利的。因此，该条例出台后，政府投资项目不能再通过垫资的方式来解决资金问题，选择科学、合理的方式来降低造价、控制投资、提升效率将成为业主方关注的重点，这对于能够通过较高技术和管理水平来降低造价的工程总承包企业是重大利好。
(二)工程总承包与全过程工程咨询的相互促进作用。
2017年2月21日发布的国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19 号)提出了两种组织模式：一个是工程总承包，另一个就是全过程工程咨询。顾名思义，全过程工程咨询是包括规划或规划设计、项目投资机会研究、前期策划、立项咨询、评估咨询、工程勘察、设计优化、工程采购、造价咨询、工程监理、竣工结算、项目后评价、运营管理以及拆除方案咨询等覆盖工程全生命周期的一体化项目管理咨询服务。工程总承包模式与全过程工程咨询模式相互促进，我国的建筑业发展将迎来新的局面。
1、工程总承包和全过程工程咨询使得建设方、咨询方、承包方能够各负其责、分工合作，发挥出更大的效能。
全过程工程咨询就是把离散化的工程建设咨询主体尽可能集中，减少合同和管理界面、降低制度性交易成本，由拥有技术优势和项目管理经验的咨询单位，整合内外部资源，为委托方提供一站式、专业化、有机协同的咨询服务，最大限度地释放工程咨询对工程质量、进度和投资的把控能力，进而实现工程建设项目价值的最大化。可以发现，全过程工程咨询模式与工程总承包模式一样，本质都在于通过管理方式的改变来进行行业改革，来提升工程的质量、安全、造价、工期等各要素。在全过程工程咨询模式下，现行的建设、勘察、设计、施工、监理五方主体责任被集中到建设方、咨询方和承包方三者的身上。“铁三角”的组合将充分展示三角结构的稳定性，三方各负其责、分工合作，共同达成工程建设目标。
2、管理部门专门针对全过程工程咨询的指导意见使其与工程总承包模式的相互促进更具可行性和操作性。
2019年3月15日，国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规〔2019〕515号)，提出在房屋建筑和市政基础设施领域推进全过程工程咨询服务发展，提升固定资产投资决策科学化水平，进一步完善工程建设组织模式，推动高质量发展。该指导意见从鼓励发展多种形式全过程工程咨询、重点培育全过程工程咨询模式、优化市场环境、强化保障措施等方面提出一系列政策措施，一方面明确了培育发展全过程工程咨询的两个着力点;另一方面，探索工程建设全过程咨询服务实施方式。这使得全过程工程咨询与工程总承包的相互促进更具可行性和操作性。
三、投建营一体化是中国特色工程总承包模式的最新趋势
关于投建营一体化，目前还没有法律层面的定义。就行业内的理念和实际情况而言，其涵盖的内容还是比较广泛的，相关的概念包括了融资-建设-运营一体化、建设-运营一体化、投资-融资-建设-运营-管理一体化等。投建营一体化模式与BOT、PPP 等模式不同，主要体现在组织机构设置不同、运行流程不同和项目主体参与程度不同等。可以理解为投建营一体化模式将建筑业的两端进行了延长、拓展，前端向前扩展到项目的开发和投融资环节，后端向后扩展到项目的运营、管理、维护环节，相比较而言，目前通行的工程总承包也可以视为投建营一体化模式当中的一部分。
(一)投建营一体化已得到行业内外的高度关注。
近年来，我国建设工程项目注重各类资本的引入，体现了建设工程项目中借助投资来筹集资本的“靠前发力”作用。2023年7月17日，国家统计局公布上半年全国固定资产投资数据，2023上半年固定资产投资同比增长3.8%，投资结构继续优化，重点领域投资继续加强。其中，基础设施投资较快增长。各方面积极推动交通、水利等重大基础设施建设，成效持续显现。“投建营一体化”模式是经济环境与市场竞争双重影响下产生的工程投资建设模式，已得到行业内外的高度关注。
1、虽然投建营一体化模式这一概念近期才成为业界热点，但实际上我国企业开始探索的时间并不晚。
近年来，伴随国内外基础设施建设市场的竞争日趋激烈，施工企业在获得快速发展的同时也面临着更大的竞争压力，传统施工模式的利润点已基本被探索完毕，继续提升的空间已较为有限，因此向建筑业产业链的两端，即投资端和运营端拓展延伸已成为整个建筑行业发展的新方向和新趋势。以大型央企为代表的业内实体已经开始尝试自行投资、自行运维，进一步延长和扩大自身的利益链条，投建营一体化一体化的步伐已经迈出。大型央企在“走出去”的进程中，面临着其他国家同行业企业的激烈竞争，也更快地接触到了投建营一体化模式的实践经验，尝试着通过在工程所在国投资项目，依托投资项目打开当地市场，以前期投融资为抓手促进企业在当地工程业务的生根和辐射，由传统的施工承包商向更加全面的产业链集成商转变。
中国企业的第一个BOT 模式承建的海外项目是2001年开始实施的柬埔寨基里隆Ⅰ级水电站修复项目，实施单位是中国电力技术进出口公司，项目有效合同额为1943万美元，特许经营期30年。
2、投建营一体化得到各方重视体现了中国特色总承包模式不断完善、与时俱进的特征，其本身的特点也较为突出。
投建营一体化模式与工程总承包模式之间并不矛盾，互相之间并非非此即彼的关系。可以说，工程总承包推广过程中的经验投建营一体化模式可以吸收、借鉴，而投营建一体化模式可以理解为工程总承包模式与时俱进的最新实践形式。同时，投建营一体化模式的特点我们也应予以关注，具体包括：
(1)项目体量大。
投建营一体化项目一般都是大型基建项目，投资体量较大;中小型项目一般不会采用投建营一体化模式，而是采用传统的投资、建设、运营分开的模式，建筑企业一般是参与建设阶段的部分或全部工作。投建营一体化项目的体量大主要体现在投资额大、耗费资源数量大、规模大这三个方面。
(2)项目参与方多。
传统的施工模式当中是五方主体，具体包括了建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位。工程总承包和全过程工程咨询模式当中，具体包括了建设方、总包方、咨询方。而在投建营一体化模式中，以投融资阶段而言包括了融资方、投资方、咨询方等，以运营阶段而言包括了管理方、受益方、使用方等，这还不包括在建设阶段参与的各方，即使有部分实体会参与全过程，但仍可发现投建营一体化模式的参与方众多。
(3)项目周期长。
投建营一体化项目涵盖了项目立项、投资决策、生产建造、运营维护直至移交退出等各个阶段，施工企业在传统项目模式中根本不可能涵盖如此众多的阶段，即使是工程总承包模式也仅涉及到生产建造阶段。典型的投建营一体化项目的时间计量往往以十年为单位，因为公路、电站等大型基础设施项目的运营管理和收回投资一般都长达数十年。
(二)投建营一体化模式对于企业能力和法律服务都提出了更高要求，这也对企业管理和专业律师提出了与时俱进的要求。
新模式带来新挑战，新挑战带来新机遇，投建营一体化模式给企业和律师都提出了新挑战，也带来了新机遇。
1、投建营一体化模式对于企业的各方面能力都提出了新的更高的要求。
建筑业传统的生产模式主要集中于建设阶段，而投建营一体化模式还需覆盖了投资端和运营端，这要求企业的能力更加全面，主要包括：
(1)项目融资能力。
项目融资能力，如果理解为向银行等金融机构贷款、向社会公众吸引资金则太过片面。对于有志于投建营一体化模式的企业而言，项目融资能力归根结底是使项目给当地、给相关方、给投资人等带来收益的能力，无论是发展收益、民生收益还是环境收益，只有项目收益的正向预期才能带来融资，这就要求企业对于当地情况和项目本质的透彻了解，只有这样才能把融资工作落实到位。
(2)投资开发能力。
开展投建营一体化项目的企业需要加强发展研判，整合各方资源和渠道构建营销网络，建立系统完备的投资开发体系，形成科学的评估方法，增强在市场获取优质订单和项目的能力，为后续的建设和运营奠定基础。企业只有创新商业模式、投资模式，并且灵活运用投资、并购等方式方法，增强对市场变化的适应能力，才有可能锻炼出布局合理、风险可控、管理优良、综合回报稳定的投资开发能力。
(3)风险管控能力。
投建营一体化模式具有涉及业务领域多、专业管理难度高、经营管理时限长、员工来源构成广等特点，尤其需要有效管控各类风险。企业只有建立了完善风险管控体系，强化项目全周期全要素风险管控，实现法治合规、风险内控工作与经营管理深度融合, 才能既管控小概率风险事件，又防止大概率风险事件。
(4)建设管理能力。
建设阶段是承接投资阶段与运营阶段的关键一环，除了在建设阶段已比较熟悉的传统业务，企业还需要注意发挥投资方核心主导和统筹协调作用，集成并激发设计、监理、施工等专业力量，有效管控项目建设关键要素，使得投资有回报、运营有收益。
(5)运营管理能力。
运营阶段是企业获取长期稳定收益的重要一步，企业需要建立符合自身特点的运营管理体系，发挥产业链运维专业力量作用，实现项目全生命周期价值最大化。相较于建设阶段，国内企业往往对于运营管理相对比较陌生，这也是企业承接投建营一体化项目所需关注的重点、难点之一。
(6)资源整合能力。
企业如果是作为投建营一体化项目的龙头和平台，还需要着力提升自身在国内外市场配置资源、技术、人才的能力，最大限度整合和发挥协作各方的优势资源和核心专长，使各方目标一致、行动一致，高质量实现投资目标。
2、专业律师可以从风险管理角度出发，为投建营一体化企业提供与时俱进的专业法律服务。
风险管控是投建营一体化项目开展具体工作的核心，也是专业律师提供法律服务的重点，只有认识到投建营一体化项目与传统项目的不同之处，才能提供更专业的法律服务。
(1)投建营一体化项目当中的法律风险管控具有全员性的特点。
传统的法律风险管理中参与的部门和人员一般是企业或者项目的专职部门和人员，这些工作人员虽然在专业性上较强，但随着企业的发展，大型项目数量的增加，传统的法律风险管理体系已不能够支撑现代企业的发展，专业律师需要研究如何让更多的部门、更多的人员参与到风险管理中，落实到项目层面，才能更好地管控法律风险。
(2)投建营一体化项目的法律风险管控内容更多元，涉及到经济活动的各方面。
传统的法律风险管理主要集中在合同管理，即对建设阶段的法律文书进行风险管控，而投建营一体化项目的法律风险全面管理则延伸至从投融资到运营管理直至项目退出的全部工作内容，衍生出了债务法律风险管控、投资法律风险管控、经营法律风险管控等。
(3)投建营一体化项目法律风险可能发生的频次可能更高，需要常态化的法律服务体系。
传统的法律风险管理主要由专门的法律风控人员定期负责，与其他部门关联较少，但是投建营一体化项目法律风险可能发生的频次可能更高，甚至可以理解为是无处不在、随时发生的。因此专业律师需要提供常态化的法律服务体系，使得无论是管理者还是工作人员都时刻保持风险防范的意识，将法律风控工作由定时管理向常态化转换。
(4)投建营一体化项目的特点要求法律服务具备更强的预见能力。
传统的企业法律风险管理往往是针对某一特定事件或有针对性地解决某个风险，在投建营一体化模式中这样的服务往往局限性比较大。投建营一体化项目一般都具备投资规模大、项目周期长的特点，“头痛医头，脚痛医脚”的管理模式显然与这些特点并不契合，这就要求专业律师提供的法律服务具备前瞻性，能够遇见到风险点并提出应对措施。
(三)投建营一体化模式对于行业主管部门监管和服务市场相关工作提出了新要求，需要行业主管部门根据实践情况不断完善工作方式方法。
投建营一体化项目一般都具备项目规模大、参与方多、周期长等显著特点，这往往就意味着项目的社会关注度高、社会参与度深、社会影响面大，也就要求行业主管部门监管和服务市场的相关工作需要根据投建营一体化模式进一步完善。
1、在投建营一体化模式的投资阶段，不仅需要投资主管部门进行管理，也需要建设、运营等主管部门的共同参与。
目前对于工程项目投资阶段的管理已经有较为系统的法规制度，对于管理部门也有较为明确的规定。以政府投资项目为例，《政府投资条例》第七条即规定：“国务院投资主管部门依照本条例和国务院的规定，履行政府投资综合管理职责。国务院其他有关部门依照本条例和国务院规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。县级以上地方人民政府投资主管部门和其他有关部门依照本条例和本级人民政府规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。”《企业投资项目核准和备案管理条例》等也有类似规定。
但在投建营一体化模式投资阶段的监管和服务工作当中，不仅需要投资管理部门来进行管理，还需要建设、运营等主管部门工作前移，共同参与项目投资阶段的统筹规划，只有在投资阶段把各阶段的工作方向明确，才能使得投建营一体化模式发挥出本来应有的效益。在这方面，《工程总承包管理办法》进行了前瞻性的有益探索，该办法由建设、投资主管部门共同发布，并且在第五条明确了各部门的管理权限和职责范围：“第五条国务院住房和城乡建设主管部门对全国房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动实施监督管理。国务院发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规履行相应的管理职责。县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门负责本行政区域内房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包(以下简称工程总承包)活动的监督管理。县级以上地方人民政府发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规在本行政区域内履行相应的管理职责。”这对今后关于投建营一体化模式立法工作和管理思路提供了重要参考。
2、在投建营一体化模式的建设阶段，各部门目前的相关规范文件任有不一致之处，需要共同配合在更高层级开展规范文件的拟制工作。
除了《工程总承包管理办法》外，其他行业管理部门也曾陆续出台过涉及总承包模式的规范文件，其中主要包括了原铁道部的《铁路建设项目工程总承包办法》(铁建设〔2006〕221号)和交通运输部的《公路工程设计施工总承包管理办法》(交通运输部令2015年第10号)。前述各规范文件对于工程总承包相关事项的规定仍有不尽相同之处。
以对于管理工作最为重要的工程总承包定义而言，前述规范文件即有不同。《铁路建设项目工程总承包办法》第二条规定：“本办法所称铁路建设项目工程总承包，是指建设单位(或业主，下同)通过招标将建设项目的施工图设计、采购和施工委托给具有相应资质的工程总承包单位(或联合体，下同)，工程总承包单位按照合同约定，对施工图设计、物资设备采购、工程实施实行全过程承包，对工程的质量、安全、工期、投资、环保负责的建设组织方式。”指出铁路项目包含了施工图设计、采购和施工阶段。《公路工程设计施工总承包管理办法》第二条第二款规定：“本办法所称设计施工总承包(以下简称总承包)，是指将公路工程的施工图勘察设计、工程施工等工程内容由总承包单位统一实施的承发包方式。”虽然该办法名称只包括了设计和施工阶段，但在定义当中却明确限定了施工图勘察、施工图设计和施工三个主要阶段。
如前所述，投建营一体化模式的主要适用对象包括了大型基础设施项目，比如铁路、公路等。但目前在建设阶段各部门关于工程总承包的规范性文件却又并不完全一致。虽然铁路、公路、房屋建筑、市政基础设施各有特点，但却仍然都属于建设工程这一概念的范畴。因此，对于投建营一体化模式的建设阶段而言，各部门还是有必要推动更高层级的规范文件拟制工作，以有利于新的生产方式有规可循，也有利于相应的管理工作有法可依。
3、在投建营一体化模式的运营管理阶段，管理部门还可以加强关于投资收益和回报评价相关办法的拟制。
推广投建营一体化模式、开展投建营一体化项目的目的在于更好地服务国计民生和经济建设，而运营管理阶段正是可以凸显项目社会经济效益的阶段。以往在工程建设中，企业常会出现重建设、轻运营的情况，但是在投建营一体化阶段，运营管理成为企业获取利润的重要途径，完全有必要予以重视。管理部门对于投资收益和回报评价体系的完善，有利于引导企业发展的方向，也有利于投建营一体化这一新模式更好地服务社会。
2014年9月21日，国家发展改革委发布了《关于印发〈中央政府投资项目后评价管理办法〉和〈中央政府投资项目后评价报告编制大纲(试行)〉的通知》(发改投资〔2014〕2129号)。《中央政府投资项目后评价管理办法》第二条即规定：“本办法所称项目后评价，是指在项目竣工验收并投入使用或运营一定时间后，运用规范、科学、系统的评价方法与指标，将项目建成后所达到的实际效果与项目的可行性研究报告、初步设计(含概算)文件及其审批文件的主要内容进行对比分析，找出差距及原因，总结经验教训、提出相应对策建议，并反馈到项目参与各方，形成良性项目决策机制。根据需要，可以针对项目建设(或运行)的某一问题进行专题评价，可以对同类的多个项目进行综合性、政策性、规划性评价。”该规定对于投建营一体化项目的运营管理工作具有重要的参考意义。并且，由于投资、建设、运营管理各阶段的一体化，对于项目的后评价工作可以更加深入、广泛的展开，相应成果对于后续的规范文件制定工作和各类项目实践操作也将具有更现实的指导意义。
综上，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。要实现建筑业的质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，改革工程建设组织实施方式，推进工程总承包是重要途径之一。相信在未来，工程总承包模式将会与时俱进、日臻完善，继续取得新的突破。 | 
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