条款原文：
第十三条发包人与承包人约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，但是审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符，承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许。
前款规定的合理期限，当事人有约定的，按照约定;没有约定的，人民法院综合工程规模和工程造价金额、复杂程度等因素确定，但是该期限不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。
发包人与承包人未约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。
条文解读
第十三条系关于审计结果、财政评审结论能否作为工程价款确定依据的规定。本条在既有裁判规则和审判经验基础上，一方面明确审计结果、财政评审结论适用以合同约定为前提，在无合同约定时发包人不得单方援引审计、评审结论确定工程价款;另一方面规定审计、评审迟延或者明显偏离合同约定时，承包人可以申请司法鉴定。本条核心在于严格限定行政审计结论介入民事结算的前提，防止审计、评审程序不当替代合同项下的价款结算。
1、审计、评审结论介入工程结算应以合同约定为基础
审计结果、财政评审结论能否作为工程价款确定依据，取决于当事人是否在合同中作出明确约定。行政审计、财政评审与工程结算虽然均涉及工程造价、工程款支付等内容，但二者在法律性质、实施主体、规范目的及法律效果等方面均存在明显区别，不能简单等同。
从规范目的看，政府审计、财政评审核心目标在于监督财政资金使用的合法性、合规性和效率性，维护财政监管秩序与公共资金安全;工程结算主要围绕施工合同履行展开，目的在于确认工程实际造价及双方之间的工程价款债权债务关系。二者虽然在建设工程领域存在交叉，但规范目标并不相同。
从法律性质和实施主体看，审计、评审属于行政监督或者财政监管行为，通常由审计机关或者财政评审机构实施，体现的是国家对财政资金运行和项目管理行为的监督;工程结算则属于建设工程施工合同履行过程中的民事法律行为，通常由发包人成本管理部门、造价咨询机构或者双方共同委托的第三方机构进行审核，并通过当事人确认形成结算结果，体现合同履行关系。
从法律效果来看，审计结论是约束发包人与审计机关之间的财政监督关系，本身并不当然对承包人产生直接拘束力。审计、评审结论反映的是财政资金管理层面的审查意见，而非当然具有民事价款最终认定效力。相较而言，工程结算一经双方确认，则直接构成确定工程价款及付款义务的重要依据，对发包人与承包人均具有民事法律上的约束力。
同时，政府审计、财政评审与工程结算并非完全割裂。在政府投资项目或者国有资金投资项目中，审计、评审结论往往会对工程结算产生实际影响。但审计、评审结论能够进入民事工程价款结算体系，其基础并不在于审计、评审本身具有当然的民事拘束力，而在于当事人通过合同约定赋予其结算依据的地位。换言之，审计、评审结论介入民事工程结算关系，应以合同明确约定为前提，其效力来源于合同自治，而非行政监督权力对民事结算关系的直接介入。
因此，即使合同约定以审计结果、财政评审结论作为工程价款确定依据，审计、评审程序及结论也不应脱离施工合同约定和民事裁判规则的约束。若审计、评审程序长期拖延，导致工程价款迟迟无法确定，或审计、评审结论明显背离施工合同约定，人民法院仍有必要通过司法审查或者司法鉴定对工程价款进行实质认定，以避免行政审计、财政评审程序不当替代民事工程价款结算。
2、以审计、评审结论确定工程价款，应有明确、具体的合同约定
本条第一款和第三款共同确立了审计结果、财政评审结论适用的合同前提。发包人与承包人明确约定工程价款按照审计结果或者财政评审结论确定的，原则上应尊重当事人的意思自治;没有相应约定的，发包人不得单方请求以审计结果或者评审结论确定工程价款。
基于工程价款结算在建设工程领域的重要地位，其确定方式应采取审慎态度，若要以行政审计结论作为结算依据，必须在合同中作出明确、具体、可识别约定。对于如何界定“明确约定”，可从以下几个方面进行考虑。
其一，约定内容应当明确指向工程价款确定依据，而非仅作为付款流程或者内部管理程序。实践中，合同仅约定“接受审计”“报审”“审核后付款”“经有关部门审计”等内容时，通常仍需结合合同整体条款、招投标文件及履行情况综合判断，不能当然推定当事人已经同意以审计结果或者财政评审结论直接确定工程价款。
其二，约定应当明确审计、评审主体及结论效力。若合同中仅使用“审计”“审核”“财政评审”等概括性表述，而未明确系国家审计机关、财政评审机构还是社会造价咨询机构，或者未明确相关结论是否作为最终结算依据，容易产生解释争议。约定本身存在歧义的，不宜直接认定审计结果或者财政评审结论对工程结算具有最终拘束力。
其三，若招投标文件与施工合同关于“是否以政府审计作为工程价款确定依据”存在不一致情形，也应结合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第二十二条进行审查。若双方对“以政府审计为准”的条款并未形成真实合意，人民法院一般不宜仅依据合同中的概括性表述，即认定当事人已经当然接受政府审计对民事结算关系的介入。
其四，应当禁止强制或者变相强制适用“以审计结果作为结算依据”。《中华人民共和国民营经济促进法》第六十七条、《保障中小企业款项支付条例》第十二条均明确限制在无合同约定情况下强制要求以审计结果作为结算依据;《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)亦明确提出，建设单位不得以未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。
综上，审计结果、财政评审结论作为工程价款确定依据，应以明确、具体且真实自愿的合同约定为前提。
3、司法鉴定启动条件及责任归属
在合同明确约定工程价款按照审计结果或者财政评审结论确定的情况下，原则上应尊重该约定。但是，本条第一款并未将审计、评审结论的适用绝对化，规定了两类承包人可以申请司法鉴定的情形。
第一类情形是审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具。该情形针对的是审计、评审程序迟延导致工程价款长期无法确定的问题。实践中，发包人通常掌握送审、报审、协调审计评审程序推进等环节的主导权，承包人对审计、评审进度缺乏实质控制能力。若承包人已经提交竣工结算文件并履行配合义务，而审计结果或者评审结论长期不能出具，继续要求承包人等待将使其承担不应由其负担的程序迟延风险。
第二类情形是承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符。该情形针对的是审计、评审结论虽已形成，但内容偏离合同计价规则的问题。本条以“施工合同约定”为判断基准，说明审计、评审结论应围绕施工合同确定的计价标准、调价机制、工程量确认方式、签证变更程序等内容形成。若审计结果或者评审结论改变合同约定计价方式，否定合同约定的调价机制，或者无正当理由排除双方已经确认的签证、变更、认价文件，即可能构成与施工合同约定明显不符。
该规则的意义在于，在尊重当事人以审计、评审结论作为工程价款确定依据的同时，防止审计、评审程序迟延或者结论偏离合同约定，进而损害承包人的工程价款请求权。
4、“合理期限”的认定规则
本条第二款专门对第一款中的“合理期限”作出规定。根据该款，合理期限的确定首先应尊重当事人约定;当事人没有约定的，由人民法院综合工程规模、工程造价金额、复杂程度等因素确定，但不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。
该规则包含三层含义。第一，若合同对审计结果或者财政评审结论的出具期限已有明确约定，原则上应按约定判断审计、评审程序是否逾期。第二，若合同没有约定，人民法院可根据工程规模、造价金额、专业复杂程度、结算资料完整程度等因素综合判断合理期限。第三，即便工程较为复杂，在无约定情形下，合理期限最长亦不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。该一年上限旨在防止发包人或者审计、评审程序以项目复杂、内部审批未完成等理由无限期拖延工程价款确定。
需要注意的是，一年期限的起算点为承包人提交竣工结算文件之日。因此，实践中仍需审查承包人是否已经提交符合合同约定或者通常结算审核要求的竣工结算文件。若承包人提交资料严重缺失，导致审计、评审程序客观上无法启动或者推进，则不宜简单以形式提交日期作为起算点。反之，若发包人收到结算文件后长期不反馈或者反复要求补充与结算无关的资料，则不能以资料不完整为由否定期限起算。
典型案例
案例一
某建筑公司与某乡政府、某交通运输委建设工程施工合同纠纷案
(2026)最高法发布建设工程施工合同纠纷典型案例
➢裁判要旨
非因承包人原因审计机关未出具审计报告，可以通过司法鉴定方式确定工程价款。
➢基本案情
某乡政府将桥梁工程发包给某建筑公司(下称“乙公司”)施工，双方签订的《新建桥梁工程合同书》约定“变更增减工程量需按管理程序报经交通运输委审查批准，结算时可以作为调整依据”“工程竣工结算价款以国家审计机关的审计结果为准”。工程2020年5月开工，施工过程中发生多项增量工程，某交通运输委对变更工程量长期未审查批准。2022年3月，该工程通过竣工验收。2022年4月，某乙公司向乡政府提交资料请求审计并请求支付剩余工程款，但审计结果无正当理由长期未作出。乡政府以该工程未审计为由拒绝支付工程款。2024年6月乙公司起诉请求乡政府支付工程价款60余万元及利息等。
➢法院认为
审理法院认为，乙公司履行了施工义务并通过了竣工验收，乡政府应当及时支付工程价款。虽然施工合同约定结算以审计结果为准，但某交通运输委无正当理由长期未审查批准，审计结果亦未在合理期限内出具。如果继续机械地等待审计结果出具，明显不利于维护中小企业合法权益。诉讼中，乙公司申请对工程价款进行司法鉴定，人民法院依法予以准许。经审查鉴定意见最终判决：该乡政府向乙公司支付工程价款60余万元及逾期付款利息。
➢案例评析
实践中，部分政府投资、财政资金项目当事人约定以审计机关的审计结果作为结算依据，但有的工程存在审计结果长期无法作出以及“以审压款、以审拖款”的情形，致使承包人长期无法获得工程款。此种情况下，承包人申请通过司法鉴定确定工程价款的，人民法院应予准许。该案处理有利于进一步规范政府投资项目履约管理，优化营商环境，保障企业合法权益。
案例二
黄某、郴州某投资公司建设工程施工合同纠纷二审案
(2020)最高法民终630号
➢裁判要旨
审计部门无正当理由长期未出具审计结论，承包人已经申请工程造价司法鉴定，且案件具备鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定确定工程价款。审计报告虽在诉讼过程中补充出具，但其采用的计价依据与施工合同约定不符，且未在合同约定或者相关规定确定的期限内完成的，不应作为工程价款结算依据。
➢基本案情
黄某借用某建设集团公司与某建筑工程公司名义，与郴州某投资公司(下称“甲公司”)签订施工合同，承建当地某提质建设工程。合同约定工程按实结算，“结算造价以郴州市政府审计部门按合同约定并根据省政府192号文件规定的期限内完成审核确定的结算数额为准”，其中人工工资单价应按市场工资标准计取。《湖南省建设工程造价管理办法 》(湖南省人民政府令第192号)第十八条第二款规定，1亿元以上的工程项目，工程造价咨询机构应当于收到发包人交付的全部竣工结算文件之日起90日内完成审核。
工程完工并验收交付后，施工方于2014年7月提交结算资料，但审计机关长期未出具审计结论，黄某遂于2017年提起诉讼，并申请对工程造价进行司法鉴定。诉讼期间，郴州市审计局于2018年2月出具审计报告，将案涉工程按照BT项目处理，并按最低人工工资标准计价，审定工程造价明显低于司法鉴定结果。
➢法院认为
最高院认为，一般而言，当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。本案中，甲公司于2014年1月7日向郴州市审计局出具《关于郴州市某项目竣工结算报送审计的函》后，至黄某2017年提起本案诉讼，郴州市审计局始终未作出审计结论，原审法院根据黄某的申请，委托进行造价鉴定，并无不当。
➢案例评析
最高院在2001年《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》(〔2001〕民一他字第2号)中就指出，审计本质上是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。当事人约定以审计结果结算，本意是借助审计准确确定工程价款，而不是使发包人获得无限期推迟结算、付款的权利。
该案中，工程已经验收并投入使用，承包人已经提交结算资料，审计机关却长期不出具结果，如仍要求承包人无期限等待，将导致其工程价款请求权事实上无法实现。本案允许承包人申请对工程造价进行司法鉴定，以鉴定结论作为案涉工程造价依据，恰符合《建工解释二》第十三条保障企业合法权益的规范意旨。
实务应用
《建工解释二》第十三条紧扣“促进工程价款及时结算”核心目标，针对发包人以审计、财政评审为由长期压款、拖款现象，给出明确司法回应。该条款在尊重意思自治的同时，为承包人提供了有力救济。各方可充分运用本条，从事前预防、事中管控到事后救济全链条筑牢权益防线。
一、发包人视角下的风险管控建议
第十三条第二款“前款规定的合理期限，当事人有约定的，按照约定”之规定赋予当事人通过合同自主决定审计期限的权利，并非一刀切地设定一年合理期限。发包人应在签约阶段就充分利用这一规则，将结算主动权固化为合同条款。
审计条款设计上，确需以审计为结算依据的，切忌约定无限期等待，否则可能被认定约定不明而被司法鉴定取代。应在合同中明确切合实际的合理期限(该期限可长于“一年”)，并事先与审计机关沟通确保可行;同时约定承包人配合审计的详细义务及时间要求，明确因承包人不提交资料、拖延核对等导致审计迟延的期间可从合理期限中扣除，并设置违约责任，将承包人原因所致的审计不能风险留给承包方。
证据管理上，发包人必须破除“审计是政府的事”的思维，建立内部督办机制，定期向审计机构发函催办。要求承包人补充资料时，做好书面指令与接收记录;若承包人拖延，立即发出违约催告并留证，以便日后抗辩审计迟延系承包人原因，使得“非因承包人原因”要件不能满足，维持以审计结论为结算依据。
二、承包人视角下的实务攻防策略
1、签约阶段：审计条款的“避”与“破”
合同谈判中，承包人的首要目标是完全避免约定以审计或财政评审结论作为结算依据。若因政府投资项目等无法规避，则必须将条款精细化：第一，明确限定审计机构具体名称，避免泛泛约定“以政府审计为准”;第二，约定出具审计结果的合理期限，力争自提交完整竣工结算文件之日起3至6个月，并明确超期未出具的，不得再以审计结果作为结算依据，承包人可申请工程造价司法鉴定或直接以送审价结算。
2、履约结算阶段：牢固锁定“提交之日”与“非因承包人原因”两大支点
承包人维权成败取决于两大关键事实。其一，确凿固定“提交竣工结算文件之日”。避免无签收记录的当面递交，宜采用EMS特快专递邮寄，详情注明“XX项目竣工结算文件(结算金额XX元)”，完整保留签收回执;若发包人拒收，辅以电子邮件发送扫描件、现场留置并摄像。结算文件须完整、符合合同编制深度要求，防止对方以“资料不齐”为由主张合理期限未起算。其二，系统构建“非因承包人原因”导致审计迟延的证据链。提交结算文件后，建立定期书面催告机制，每月向发包人及审计机构发函，询问进展并要求明确是否存在资料缺失。如被要求补充资料，应在约定或合理时间内全面响应、书面提交，并注明“逾期未对本次补充提出进一步意见，视为审计所需资料已完整，合理期限继续计算”。该类证据是向法庭证明审计迟延系对方单方面怠于履职的关键。
3、争议发生后的救济路径选择
审计结论未在约定期限或无约定情形下合理期限(一年)内出具，或已有证据证明审计结论与合同约定明显不符时，承包人应果断起诉或仲裁，并立即申请工程造价司法鉴定。“明显不符”的认定应抓住计价原则的根本矛盾，例如：合同约定固定总价，审计却突破合同按实结算;约定采用特定定额或市场价，审计擅自改用其他定额或信息价;对已确认的签证变更、材料认价单视而不见，强行压减。 | 
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