引 言
新修订的《矿产资源法》(以下简称为“《新矿法》”)自2025年7月1日实施至今，不少修订内容及相关问题仍值得法律实务界予以关注，“权证分离”便是其中之一。所谓“权证分离”，是指矿业权人依法取得探矿权或采矿权后，再申请获批勘查许可证或采矿许可证，方可进行勘查作业或开采矿产资源。对于“无权探矿”(第63条)、“无权采矿”(第64条)、“无证探矿”(第66条)、“无证采矿”(第67条)，《新矿法》分别规定了相应的法律责任。
一般情况下，应取得相应权证的矿建工程业主(或发包人)是承担相应行政法律责任的主体。但实践中，不乏“权证瑕疵”时业主就将矿建工程发包的情况，在此情形下，矿建公司(矿建工程的承包人)是否会面临行政法律风险?对此，我们将结合新旧矿法的规定及实务经验对矿建公司“违法采矿”问题进行分析(“违法探矿”问题同理)，并提供相应实务建议。
一、矿建公司或将面临“违法采矿”行政处罚的历史脉络
矿建公司是否会面临“违法采矿”行政处罚的问题并非《矿产资源法》修订所衍生的新问题。在尚未规定“权证分离”时，《矿产资源法(2009)》(以下简称为“《旧矿法》”)就规定了“无证采矿”的法律责任——第39条第1款规定“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款;拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。”
《旧矿法》适用“权证合一”，采矿许可证同时承载矿业权物权属性和行政许可属性，取得采矿许可证即视为同时获得矿产资源开发的物权和行政合法性。对于违法采矿行为，《旧矿法》规定“未取得采矿许可证擅自采矿”这一情形即可构成，并且未限制行政违法的主体身份。理论上，无论矿建工程的发包人还是承包人，只要“无证采矿”，均涉嫌违反《旧矿法》第39条第1款规定，可能受到行政处罚并承担相应的法律责任。实践中，各地行政主管部门亦有对矿建公司作出行政处罚的先例(如下表)。
但在《新矿法》“权证分离”规定下，矿建公司若涉嫌违法采矿，则需分别考量“无权采矿”、“无证采矿”两种情形。
二、矿建公司受“无权采矿”行政监管的法律分析
《新矿法》第5条第1款规定：“勘查、开采矿产资源应当依法分别取得探矿权、采矿权，本法另有规定的除外。”;第64条第1款规定：“违反本法规定，未取得采矿权开采矿产资源的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令停止违法行为，没收直接用于违法开采的工具、设备以及违法采出的矿产品，并处违法采出的矿产品市场价值三倍以上五倍以下罚款;没有采出矿产品或者违法采出的矿产品市场价值不足十万元的，并处十万元以上一百万元以下罚款;拒不停止违法行为的，可以责令停业整顿。”
从文义解释角度来看，《新矿法》对于“无权采矿”同样未限制行政违法的主体身份，矿建公司仍会受到相应的行政监管。若矿建工程业主在未取得采矿权的情况下进行发包，承建工程的矿建公司仍可能受到行政处罚并承担相应的法律责任。但对矿建公司而言，往往会认为自己并不具有取得采矿权的计划、条件或可能，不应承担《新矿法》第64条的责任。对此，我们基于“行政共同违法”理论进行进一步分析，倾向于认为矿建公司“无权采矿”行为依然存在受到行政监管的法律风险。
所谓“行政共同违法”，指两个以上的行为人基于共同故意实施的行政违法行为。借鉴自刑法学理论体系，行政共同违法一般包括四个构成要件：(1)主体要件，即存在两个或两个以上具备行政责任能力的自然人、法人或其他组织;(2)主观要件，即违法行为人之间存在共同的违法故意;(3)客观要件，即违法行为人共同实施了两个以上互有联系的违法行为;(4)客体要件，即各行为人的行为均侵犯了相同的行政管理秩序。行政共同违法中，若某一行政处罚以特定主体身份为要件，另一非特定主体身份的共同行为人仍存在受到行政处罚的可能。“无权采矿”情形下，若矿建公司存在主观故意且实施了开采行为的，则可能存在受到相应行政处罚的风险。其中，“主观故意”一般可表现为矿建公司在明知矿建工程业主无采矿权/超越采矿权(或应当核查而未核查)的情况下仍实施开采行为。
三、矿建公司受“无证采矿”行政监管的法律分析
除“无权采矿”外，《新矿法》还对“无证采矿”的行政监管作出规定，即第33条第1款规定：“矿业权人依照本法有关规定取得矿业权后，进行矿产资源勘查、开采作业前，应当按照矿业权出让合同以及相关标准、技术规范等，分别编制勘查方案、开采方案，报原矿业权出让部门批准，取得勘查许可证、采矿许可证;未取得许可证的，不得进行勘查、开采作业。”;第67条第1款规定：“违反本法规定，采矿权人未取得采矿许可证进行矿产资源开采作业的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令改正;拒不改正的，没收直接用于违法开采的工具、设备以及违法采出的矿产品，处违法采出的矿产品市场价值一倍以上三倍以下罚款，没有采出矿产品或者违法采出的矿产品市场价值不足十万元的，处十万元以上五十万元以下罚款，并可以责令停业整顿。”
虽然《新矿法》第67条第1款增加了“采矿权人”的主语，但并不必然意味着矿建公司可规避被认定为“无证采矿”的法律风险。若矿建工程业主在取得采矿权但未取得采矿许可证的情况下进行发包，且矿建公司对违法开采行为存在主观故意的，则矿建公司仍可能受到相应行政处罚。除前述行政共同违法理论外，现行有效的法规及执法实践也有所体现：
一方面，《矿产资源法实施细则》(国务院令第152号)第42条规定“(一)未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，处以违法所得百分之五十以下的罚款;”即未将无证采矿的主体资格限制为“矿业权人”(山东等地规范性文件亦有相关表述)。另一方面，《新矿法》实施后，行政执法中仍存在仅依据《矿产资源法实施细则》第42条对非矿业权人以“未取得采矿许可”作出行政处罚的情况。
四、矿建公司“违法采矿”法律风险防范的实务建议
基于前述分析，对于矿建公司面临的“违法采矿”法律风险，本文试以律师视角下承揽矿建工程的全生命周期为线索，为矿建公司在各环节的法律风控提供实务建议：
第一，在矿建工程投标及谈判阶段，矿建公司应核查矿建项目业主的采矿权凭证及采矿许可证。其中，需特别注意核查采矿权凭证，而非矿业权出让合同。根据《新矿法》第22条规定，采矿权采取登记生效主义，矿建项目业主与矿业权出让部门签订的矿业权出让合同并不必然意味着其取得了采矿权。若业主未主动出示采矿权凭证，矿建公司可向承担矿业权出让的自然资源主管部门查询矿业权登记簿等相关信息予以核实。
第二，在矿建工程签约阶段，矿建公司需注意以下合同约定，包括但不限于：(1)工程实施范围应与采矿权凭证、采矿许可证所载明的开采区域一致;(2)因发包人原因导致矿建公司受到“无权采矿”或“无证采矿”行政处罚时，发包人应承担的违约责任。
第三，在矿建工程履约阶段，矿建公司若发现矿建项目存在“权证瑕疵”，应与发包人及时沟通、及时停止违法行为，以免进一步触发综合性的严重法律后果。
第四，若矿建项目因“权证瑕疵”被行政主管部门调查或处罚的，矿建公司应积极配合调查，及时提出异议、行政复议等。矿建公司也可委托专业律师及时介入，基于案件客观事实及法律规定，向行政主管部门提出相应的专业意见。
最后，因“违法采矿”，矿建公司除需面临相应的行政法律风险外，若造成侵权后果、甚至涉嫌犯罪的话，还将面临承担相应民事责任或刑事责任的风险。
【参考文献】
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