行政诉讼中的请求权审查模式

摘要：伴随给付之诉的大量涌现，请求权审查模式开始为行政诉讼所适用。与传统的合法性审查模式不同，请求权审查模式下，作为公法诉讼的行政诉讼与私法诉讼并无本质区分，二者所要处理的都是具体法律关系之下关系主体间的实体权利纠纷，诉讼也因此成为对实体请求权和实体法的忠实贯彻。请求权审查模式以公权利和实体请求权作为实体法基础，又以实体法思考、诉权的概括主义和权利要素同时在起诉条件和胜诉条件上的支配性作为其适用前提，其不仅已被适用于课予义务之诉和给付之诉，同样可为撤销之诉和确认之诉的重新理解和建构提供启发。但请求权审查模式同样受到体系不融贯，适用有局限以及对实体法和诉讼法关系的先验性判断存疑的质疑，这也说明复杂的行政诉讼制度并不能被封闭在单一坐标之下。

关键词：公权利;实体请求权;合法性审查模式;请求权审查模式

作者：赵宏(法学博士，北京大学法学院研究员)

来源：《法学家》2025年第4期“主题研讨三：请求权的行政法体系之维”栏目。

因篇幅较长，已略去原文注释。

目录

一、传统合法性审查模式及其问题

二、请求权审查模式的实体法基础

三、请求权审查模式的适用前提与基本构造

四、请求权审查模式在行政诉讼中的具体适用

五、请求权审查模式的质疑与局限

结 语

民事纠纷通常以原告请求被告为特别给付为典型，法院所要探究的是是否存在据以支持原告请求权的规范基础，主导其审查的模式即请求权审查模式。它以民法中的请求权概念为核心，所要处理的是“谁得向谁，依据何种法律规范，主张何种权利”的问题。作为行政诉讼传统审查模式的合法性审查却与此形成鲜明对照，其以行政行为作为审查单元，审查的是系争行为是否符合法律。尽管致力于控制行政权的基本目标，但这种合法性审查已在实践中暴露出不少弊端，较为突出的就是其无法有效回应原告的诉讼请求，且造成诉判之间的隔膜分离。这种情形伴随诉讼类型的日趋多样以及诉讼审查的逐渐精细而表现得更为明显。与《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)在修改前后都将“行政行为的合法性审查”作为核心原则不同，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号，以下简称为《行诉法解释》)在具体阐释履行判决和给付判决时，已将原告诉请是否成立作为判决的适用要件;诉讼实践中，“实体请求权”“请求权基础”等民法概念也开始频繁出现于行政诉讼判决中，并成为行政审判的考察事项。这些都说明，我国的行政诉讼审查模式已悄然发生转变，合法性审查不再居于垄断地位，请求权审查同样开始为行政诉讼所适用，行政诉讼与民事诉讼由此也出现通约的趋向。

但请求权概念毕竟在公法中初现端倪，与之相关的公权论研究同样为时尚短，请求权审查模式与传统合法性审查模式究竟有何差异，如何在请求权框架下进行行政诉讼的审查，如何为不同类型的行政诉讼配以恰当的请求权审查构造，如何提取请求权审查的具体步骤，这些问题都有待更细致的考察和说明。鉴于上述背景，本文从对合法性审查模式的检视出发，尝试对请求权审查模式在行政诉讼中的实体法基础、所倚赖的诉讼法构造以及具体适用进行系统阐释，并在此基础上总结请求权审查模式在我国行政诉讼中的可能应用。

一、传统合法性审查模式及其问题

《行政诉讼法》第6条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。这一条是合法性审查的规范依据，也始终被作为行政诉讼的基本原则。在合法性审查模式下，行政诉讼审查的基本单元是行政行为，审查要点是行政行为是否合法，借由这种审查首先要维护的也是监督行政机关依法行政的目标，因此其本质上指向的就是客观化的行政诉讼。这种模式虽与以行政行为为中心的实体法互相匹配，且在监督行政机关依法行政方面表现突出，却伴随诉讼类型的渐趋多样以及诉讼审查的逐渐精细，暴露出不少问题。

其一，诉判的隔膜分离。在合法性审查模式下，既然诉讼的首要目的是对行政机关是否履行客观守法义务的监督，司法就并非通过类似民事诉讼的平等两造间的诉讼模式，去服务于权利的实现和纠纷的解决。与此相应，原告资格的分配也更多是在考虑司法负担后的诉讼资源分配，而非需回溯到实体法上进行判断的法解释问题。这种情形伴随保护规范理论的引入有所改变，但在诉的理由具备性阶段，个人权利是否受损依旧不是法院撤销系争行为的考虑要素。这就使原告诉请很容易被遮蔽于行政行为的合法性审查之下，行政诉讼由此出现明显的诉判分离。

其二，覆盖类型的单一。在经典的撤销之诉下，原告所主张的只是排除违法干预和去除侵害结果，但伴随诉讼类型的多元，原告的诉请已远非要求撤销违法的系争行为，还包括要求行政机关作出行政行为或为其他给付，甚至是要求法院确认某项法律关系以及与之关联的特定权利义务是否存在。在这些诉讼中，“对诉讼的审理等同于对系争行政行为的合法性审查”这一前提再无法获得证立，合法性审查也无法再居于诉讼基本原则的地位。

其三，对当事人权利保护的不足。正如以行为形式法教义(Verwaltungsverhandlungsdogmatik)为核心的客观法，因过于注重行政机关的客观守法义务，而未给私人的公法权利留下独立位置，以合法性审查为重心的客观诉讼，同样凸显对私人权利保护的不足。这种保护不足尤其体现于，其通过对行政行为的合法性审查排挤了行政行为是否侵权的审查，“合法”被直接等置为“不侵权”，进而造成行政诉讼无法为三边或多边法律关系下的公法争议解决提供适配的审查模式。

“违法=侵权”“合法=不侵权”正是亨克所表达的行政法作为客观法的特征，即在传统行政法中，合法性已吸收了合权利性，侵权性也为违法性所包含。而在我国撤销判决中，权利侵害只是起诉条件，行政行为违法才是胜诉条件，法院撤销违法行为无需有原告权利受损，原因也在于此。上述等式在双边关系下或许成立，却较难拓展至三边或多边法律关系下。在三边法律关系下，行政机关是对相互冲突的私益进行调整和权衡，由此引发的诉讼也多是第三人提起的撤销之诉或是课予义务之诉。第三人的诉求或是要求法院撤销行政机关颁发给相对人的许可，以排除该许可对自身权利的侵害;或是要求行政机关对相对人施予负担以满足其利益保护。此时，不仅需要在诉的合法性阶段就借助实体请求权判断第三人是否有原告资格，而且在诉的理由具备性阶段也无法再回避第三人是否具有实体性权利的证立。若忽略分配行政的复杂背景，将第三人的诉请简单转化为对系争行为的合法性审查，很容易就会得出此前诸多规划许可诉讼案中的裁判逻辑：“许可符合规划即合法，从而就不侵权”。这种“合法即不侵权”“合规即不侵权”的判断定式使法院对于第三人提起的撤销之诉，与“相对人对规划许可提起诉讼的合法性审查结构没有任何差别”，最终导致对以相邻权人为代表的第三人公法保护的缺失。事实上，忽略对第三人的权利考察，反过来同样会导致对系争行为的合法性判断仅停留于形式，而未触及其实质。

二、请求权审查模式的实体法基础

请求权概念最初伴随保护规范理论和公权利(或称主观公权利)学说的引入而出现在我国行政审判中，但请求权审查模式应用于行政诉讼的实体法基础迄今并未获得清晰说明，有关公法请求权及其基本类型的学理探讨同样数量寥寥。故要探究请求权审查模式在行政诉讼中的适用，首先就要对其关涉的实体法问题进行梳理。

(一)公权利、公法请求权与诉权

如果说行政行为的合法性审查与客观诉讼具有天然的契合性，那么请求权审查则与主观诉讼互相适配。相较致力于行政合法性监督的客观诉讼，主观诉讼将行政诉讼首先定位为对个人公法权利的保护。公权利概念和与之相关的保护规范理论同样因为我国行政诉讼在司法裁判中被明确定位为主观诉讼而出现于法院裁判中。但公权利与公法请求权很多时候被混同，并一体性地成为行政诉权的实体法依据。这就引出了如下问题：公权利概念的引入在原本互相区隔的实体法和诉讼法之间建立关联，也使行政诉权的理解回到实体法解释的框架之下，但在公权利之外是否仍需公法请求权概念，私法上请求权模式适用的“权利—实体法请求权—诉权”的三阶构造是否可植入公法。

1.基础性公权与实体请求权的区分

今日的权利理论认为，无论是公权利还是私权利依其作用都可被区分为支配权、请求权和形成权，即权利并不只是请求权，而是其权源和基础。但二者常被混同的原因首先在于这一领域概念使用本身的芜杂。例如，有学者将公权利区分为基础性权利和派生性权利，而派生性权利就是由公权利延伸出的请求权;还有学者主张放弃使用公权利的概念，直接将公法请求权再区分为原权型请求权与救济型请求权，但其所认知的原权型请求权又是作为请求权基础的公权利。甚至在私法中，支配权、请求权和形成权的层级也并不固定。支配权和形成权被认为是原权利，可直接由法律规范或是法律行为而产生，当支配权与形成权受损或有受损之虞时，就会引申出相应的救济请求权(反应请求权)。而与支配权、形成权并列的请求权亦可再被细分为独立请求权和非独立请求权，后者同样是次生的、辅助的，是与支配权和形成权派生出的救济请求权相当的权能。这就使请求权即使在私法中，也可在原权和派生权利两个层级上理解和适用。被混用的第三个原因还在于，除自由权外，作为公权利其他类型的社会权(给付权)和民主参与权，都无法再进行原权和次生权利的分解，法律上的细致区分也就显得冗余。

概念混用背后所反映的问题是：私法领域有关基础性权利和派生性权利(请求权)的区分是否同样适用于公法;在实现了从诉讼法思考向实体法思考的转向后，再区分公权利和公法请求权还有无其他实益。对这一问题的回答首先需简单回溯私法中相关概念的发展演替。众所周知，私法请求权观念肇始自罗马法中的诉权(actio)。温特沙伊德将集约在“action”概念之下的实体权利从诉权中予以剥离，并将二者的关系重塑为，诉权“只是请求权的结果，而非原因;请求权在法庭上的可诉请性(诉权)，是请求权的一个侧面，而非构成请求权的东西”。自此，实体权利及其诉讼实现获得明确区分，实体法是由实体请求权组成的权利秩序，而诉讼法则是贯彻和实现实体权利的手段，二者彼此分立，也一体性地统摄于请求权概念之下。但请求权从诉权中的剥离只是完成了私法在诉讼法和实体法上的分离。事实上，除了被限定于诉讼法领域的诉权外，私法在实体法上仍旧会再区分出基础性权利和请求权。这种区分在萨维尼的权利概念中就已出现，同样为温特沙伊德承认，之后更成为德国民法典的固定构成。

与权利不同，请求权被界定为，“要求他人为一定行为、不为一定行为或承担容忍义务的权能”。既然是要求某个特定人作出可使权利获得实现的作为或不作为，请求权的概念中就已暗示了存在“有待实现的权利”和“为实现权利的请求权”的区分。将请求权观念纳入公法的鲁普(Hans Heinrich Rupp)同样指出，基本权利和主观化的权利规范构成了原权利，这些权利被侵害时就会产生要求撤销或以其他方式实现的次生权利，这就相当于在原权基础上又会分解出实体上的反应请求权，“如果人们认为诉权要以权利化的构造来理解，就必须认为旨在实现权利的实体性反应请求权是存在的”。

鲁普的认识又涉及彼时的历史背景：尽管受温特沙伊德的影响，公法中早已有公权利的研究，但公权研究最初因受耶利内克的影响，基本都聚焦于对私人公法地位的认识，但由此得出的公权利却在很大程度上与诉讼互相隔绝，更无法驱动诉讼展开。具体表现为：与作为私法请求权实现方式的民事诉讼不同，行政诉讼最初只是一种形式化的行政申诉构造(Verwaltungsbeschwerde)，其目的也仅被限定于行政的自我控制。尽管在南德行政诉讼制度中，私人若提起撤销之诉，同样需有“权利受损”的要求，但此处的“权利”却仅被理解为程序法意义上的诉的合法性要件，其功能只是为避免行政诉讼滑向民众诉讼，但诉讼的核心仍旧是行政行为的适法性审查，故此类撤销之诉在本质上更近于一种“异议之诉”(Beanstandungsklage)。由此来看，“尽管行政诉讼的主观化属性被肯定，但诉讼所维护的实体法上的权利却未获澄清”。鲁普和其同时代的学者认识到上述问题，其解决方式就是将私法中有关权利及其诉讼实现之间的关系植入公法，并在公法中塑造出可与私法请求权类比的实体请求权概念。在鲁普看来，耶利内克所提取的私人公法地位并非真正的公权利，其更近于私法中的法律利益(Rechtsgütern)，且“更开放，更不确定，更灵活也更未知”，故此种纯粹的法地位并不能被直接等同于私法中封闭的权利。能与私法请求权类比的只是公法地位被侵犯后所产生的具体化的反应请求权，行政诉讼所欲实现的也是这种实体化的反应请求权。

2.“基础性权利—请求权—诉权”的三阶构造

基础性权利和请求权的区别，其实在耶利内克处就有强调，“与抽象和潜在的权利相比，请求权始终是具体而又现时的”。从基础性权利中分离出的请求权的首要作用，在于对权利的具体化和现实化。这又源于公权利作为集合概念的抽象性和潜在性。正如抽象的客观法要根据相互关联的规范集合才能最终拆解为具体的行为义务，作为其主观化分配的权利也必须在具体法律关系下，再被具象化为具体的请求权才能获得清晰认识。除了完成权利在具体法律关系下的具体化和明确化外，基础性权利要获得实现，也需要借助于请求权的行使。请求权对权利的实现作用首先表现为，其是权利可诉性的宣告。就如温特沙伊德所说，“一项主观化的赋权规范，只有具有请求权形式时，才是可诉的”。除作为可诉性的标志外，请求权之于权利的贯彻功能还在于：即使不诉诸司法救济，请求权也使权利人可直接向他人要求，即请求权已赋予权利人独立于诉讼的获得实现的权能。这一点既与请求权内含的权利分配功能有关，也是其本质上就是“法上之力”(Rechtsmacht)的体现。与此相应，私法中“只有权利人可向义务人请求，权利人才可向法院请求”，放在行政诉讼中就转化为，只有私人可向行政机关请求，法院才可对行政机关施加负担。相比权利和实体请求权，诉权是法律所赋予私人通过司法来执行规范、解决纠纷的权利，是个人权利和实体请求权的司法实现可能。如果说请求权和诉权都是由基础性权利派生出的救济性权利，那么请求权就是实体法意义上的救济权利，其既可以直接通过向侵害人提出，亦可作为基础请求启动诉讼程序;而诉权则是程序法意义上的请求权。将诉权限定为个人实体请求权的诉讼实现，同样是使法官服膺于法律，使其不能逸脱于法律对司法的约束。

由此来看，在私法由“基础性权利—请求权—诉权”组成的三阶构造中，请求权作为中间环节，连接了实体性权利和作为其司法执行权能的诉权。上述三阶构造及思考方式同样有益于公法：首先，今日在论及公权类型时，都会溯及耶利内克的地位学说。但他所论及的自由权、社会权和民主参与权都属于较为抽象的基础性公权，其虽可大致勾勒个人相对于国家的独立法地位，但在具体法律关系下却需要借助公法请求权作为具象的转译;其次，除具体明晰基础性公权外，将权利再区分为基础性公权和反应请求权，并将请求权作为实体法和诉讼法的联结，同样有助于行政诉讼的具体展开：因为基础性公权会产生一系列指向和内容并不相同的请求权，唯有明晰原告借由诉讼所欲实现的请求权才能明确原告诉请，并围绕该诉请明确诉讼类型、审查步骤以及审查要件。

(二)公法请求权的基本类型

我国学理和司法实务目前已广泛接受借助保护规范理论对公权利予以判断的方法，但从基础性公权中分离出的公法请求权究竟又如何区分，迄今并无统一认识。学者们所归纳的公法请求权更是斑驳繁杂。其实，既然公法请求权附着于基础性公权之上，是基础性公权的具象和实现，那么借由区分基础性公权来对公法请求权进行类型归纳，或许会有利于明晰思考。

1.实体性公权与形式性公权二分下的公法请求权

除自由权、社会权和民主参与权的分类外，公权论中一直都有实体性公权与形式性公权的二分。这一分类对理解不同类型的公权以及作为其具体呈现的请求权同样关键。所谓实体性公权，就是能够在法律上得到完全保护，也具备独立的诉讼实现可能的公权利，其典型就是传统地位学说下的自由权和社会权。这两类权利代表个人相对于国家的消极地位和积极地位，以及由此延伸出的针对违法干预的防御权和要求国家进行积极给付的受益权。相比实体性公权，形式性公权代表的则是一种并不完备，保护范围和强度也明显低于实体性公权的公权类型。最典型的形式性公权首先是程序公权。尽管程序规范中同样包含着对私人的赋权规定，但传统公权论认为，这些赋权规定并非赋予个人完备的法地位，程序权利受损或者程序瑕疵都仅具有相对性，并不能成为私人诉请撤销行政行为的独立事由，法院对程序瑕疵的审查也无法摆脱实体决定而独立进行。与程序公权一样被划入形式公权的还有无瑕疵裁量请求权。巴霍夫就曾指出，无瑕疵裁量请求权只是要求行政机关恰当地行使裁量权，作出无瑕疵的行政决定，并无法请求行政机关作出特定的决定。

公权利的实体与形式二分，首先有助于认知作为其派生性权利的公法请求权：例如由自由权延伸出的是防御请求权，其在遭遇侵害时就会产生侵害排除、结果除去甚至是损害填补等反应性请求权;而给付权、程序公权和无瑕疵裁量请求权的原权和派生请求权同一，其在诉讼中的具象呈现仍旧是该项权能。其次，实体与形式的二分还有助于厘清两类公权及其派生出的请求权在诉讼实现上的显著区别。原则上，形式性公权仅是实体性公权的辅助和补充，并无法独立地在诉讼中获得实现，在这一点上无瑕疵裁量请求权与程序公权并无不同。无瑕疵裁量请求权虽可在实体性公权利阙如时充当“权利侵害”要件中“权利”，用以满足诉权要件，但在撤销之诉、课予义务之诉以及给付之诉中，这种请求权又常会被嵌套于撤销请求权或给付请求权中，且作为撤销请求权或是给付请求权最终获得实现的一项，却非唯一和充分的要件。除非裁量权缩减至零，否则无瑕疵裁量请求权的悖反就仅能导出瑕疵决定被撤销的阶段性结果，并无法达成当事人要求为特定给付的真正诉求。

2.三边和多边法律关系下的第三人公权及其请求权形态

以上有关公权利(基础性权利)/请求权的区分和对应仅在双边法律关系下，其着眼的也基本是传统的自由防御型行政法。若放在三边和多边法律关系下，情形又会变得复杂。三边和多边法律关系叠加着私人间的水平关系与私人和行政机关之间的垂直关系。对处于水平关系中的私人而言，对其权益造成直接侵扰的是同为私主体的他人，但因为行政机关已对私法关系承担广泛的调控义务，权益受损的私人又可基于其与行政机关的垂直关系，产生要求行政介入水平关系，进而排除他人侵害以满足自身权益的“介入请求权”。

介入请求权的宪法依据在于基本权利的国家保护义务，即国家不仅自身负担对个人自由保持尊重和克制、不予违法干预的义务，在个人自由受到第三方侵扰时，国家还要负担提供积极保护的义务，故这种请求权也常被称作“保护请求权”(Anspruch auf Staatschutz)。有别于直接针对国家干预的防御请求权与旨在增进个人福祉的受益请求权，介入请求权是分配行政下拓展出的一种新型公权。这种公权因存在于三边和多边法律关系下，且用以形容三边和多边法律关系下第三人的公法地位，在德国法中又常被直接称作第三人公权。第三人公权的提出反映出行政法从自由防御型向利害调整型的转变，也同样说明，在分配行政下，第三人权益已不再被视为反射利益或稀释于一般公益，而是可向行政机关主张且能获得诉讼保护的公权利。介入水平关系且为权利受到另一方私主体侵犯的私人提供保护是第三人公权的意涵，又因为属于公法请求权，其请求的对象就是处于垂直关系中的行政机关而非私人。但放在私益冲突权衡的框架下，“介入”或“保护”的具体诉求又会表现为要求行政机关撤销向相对人作出的授益决定，或者要求行政机关对相对人施予负担以排除其妨害。这就使第三人公权虽可直接表现为要求行政介入私益冲突，并通过权衡调和来实现私益保护，但在诉讼中仍旧是防御请求权或是给付请求权的变形，故第三人公法请求权的证立也就主要体现于第三人提起的撤销之诉和课予义务之诉中。